Las sucesivas crisis y sus efectos reclaman actuaciones públicas de profundo calado, vertebradas y coordinadas en beneficio de la población que más las padece. Al respecto, este artículo se propone conocer la posición del Trabajo Social sobre la existencia o no de instrumentos aplicados en las políticas públicas para la inclusión que contribuyan a reducir la exclusión social y mejorar la intervención social que se torna difícil ante la complejidad de los fenómenos actuales.
Se parte de conceptos como el de integralidad, gobernanza y participación, que actuarían como palancas en la conexión entre la acción del Estado y los intereses de la ciudadanía, la sociedad, garantizando una mayor profundidad democrática y bienestar. Para ello, se ha optado por la aplicación de la metodología cualitativa y se han llevado a cabo entrevistas en profundidad con profesionales relacionados vinculados con el Trabajo Social con la finalidad de obtener un acercamiento a su cosmovisión sobre la manera en que la administración afronta la cuestión social y su influencia sobre su quehacer diario. Los resultados resultan poco alentadores.
El contexto de desequilibrios y el Trabajo Social
Vivimos en tiempos de desequilibrios y eso ha afectado al desempeño profesional propio de los y las trabajadoras sociales. No se trata de un hecho nuevo, desde hace décadas el trabajo social ha tenido que lidiar con el surgimiento de considerables acontecimientos, como el debilitamiento del Estado de bienestar y los sistemas de protección social. En ambos han incidido las distintas crisis económicas mundiales, contribuyendo a la destrucción de empleo y al aumento de la flexibilidad laboral, que ha precarizado a parte importante de la población empleada, lo que en su conjunto ha llevado al cuestionamiento de la viabilidad del gasto social (Laparra y Pérez, 2012).
A grandes rasgos, se podría afirmar que todos estos elementos han ido transformando tanto a los grupos humanos y sus necesidades como a los propios escenarios que son objeto de intervención social por parte del Trabajo Social. Numerosos y complejos problemas sociales determinan limitaciones y tensiones para la vida de gran parte de la población. Se abren aún más las brechas de desigualdad a nivel global, pero también en lo local. Por tanto, no se trata tan solo de una caída económica o debilitamiento del capitalismo, sino de una auténtica crisis de lo social (Serrano; Parajuá y Zurdo, 2013). Las consecuencias de la inestabilidad financiera se extienden a las condiciones de vida de la ciudadanía, desembocando en el incremento de la vulnerabilidad social (Abad y Martín, 2015).
Políticas Sociales e Inclusión Social
Ante tales desafíos, es necesario repensar las políticas sociales como instrumentos que buscan tener un impacto en el bienestar humano. En concreto, se trata de las políticas para la inclusión social; es decir, aquellas que están ligadas a la intervención de los profesionales de primera línea que trabajan con población vulnerable y en riesgo de exclusión social.
Desde la perspectiva que aquí se plantea, esta reflexión sobre la política pasa por atender a los instrumentos que aumentan los vínculos entre el Estado y la sociedad; es decir, que favorecen que suceda una mayor interacción entre la acción de gobernar y los intereses de la ciudadanía, mejorando las fórmulas organizativas de la administración, así como aunando las capacidades y los intereses de los actores políticos y los actores sociales. Las respuestas por parte del Estado a estos desafíos han de provenir, entonces, de la integralidad, la gobernanza o el trabajo en red, y la participación ciudadana. La presencia de estos rasgos favorecería la legitimidad y efectividad de las políticas para la inclusión social. Además, están conceptual e íntimamente relacionados entre sí y, sobre todo, implican un cambio sustancial en el diseño y ejecución de las políticas (Peters y Pierre, 2005).
Estos tres elementos son relevantes por dos razones. La primera es que los tres contribuyen a fortalecer al Estado, modernizar las instituciones y profundizar la democracia, de ahí que se generen más conexiones con la ciudadanía. Los planteamientos de este artículo giran en torno a la urgencia de revisar los enfoques conceptuales y estratégicos de la gestión operativa en el quehacer profesional diario de los y las trabajadoras sociales, con el fin de hacerlos más pertinentes a esta realidad enmarañada y cambiante.
Se pretende un acercamiento al Estado y la condición del nexo entre el Estado y la sociedad, observándose la presencia de estos tres mecanismos: integralidad, gobernanza y participación en las políticas para la inclusión social y su acción sobre la población más vulnerable, a través de la mirada de los profesionales del Trabajo Social que implementan tales medidas. Andalucía es una región en el sur de España que cuenta con las competencias suficientes sobre el bienestar social y el sistema de servicios sociales, al tiempo que cuenta con una de las mayores cifras de exclusión social del país. La tasa de riesgo de pobreza o exclusión social (indicador Arope1) fue del 35,1% en 2020, según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Aunque las políticas para la inclusión social son políticas de multinivel y vienen trazadas desde la Unión Europea (UE) para que se desarrollen con especial sentido en el espacio local, Andalucía dispuso un Plan Andaluz de Inclusión Social de 2003 a 2006 prorrogado a través de órdenes de subvención anuales hasta la actualidad.
Integralidad y Transversalidad
Una de las fórmulas para una mayor eficacia de la administración pública es el establecimiento de criterios como la integralidad y la transversalidad en la planificación y ejecución política, frente a formas de hacer más tradicionales colmadas de acciones sectoriales y burocratizadas (Subirats, 2005). El modelo integral supone una manera de organización administrativa que surge ante la aparición de demandas sociales que no pueden ser resueltas por las competencias asignadas a una sola parte de la estructura orgánica vertical, que implican a toda la organización o a su gran mayoría.
Asimismo, la integralidad, como fórmula de organización, permite una intervención plural que determina que las personas afectadas y las instituciones implicadas se integren en políticas que pretendan responder a problemas multicausales con numerosas aristas, como los actuales, tales como “la debilidad de las clases medias, el aumento de la pobreza infantil y la exigua efectividad alcanzada por la cobertura de los sistemas de protección social” (Sevilla y López-García, 2019, p. El concepto de integralidad indica la necesidad de dar respuestas completas, exhaustivas y personalizadas al problema de la exclusión social, debido principalmente a los rasgos de multifactorialidad y multidimensionalidad de sus causas económicas, de empleo, sociales, personales y/o culturales. Esta integralidad y/ o transversalidad se proyecta imprescindible en el trabajo social, pues permite abordar simultáneamente más de una carencia de protección social.
Además, lo provisión de servicios cada vez más tiende a proceder de distintos sectores de la administración pública, tanto del ámbito estatal como del autonómico y local. Estos han de coordinarse para proporcionar beneficios a las personas y familias en situación de vulnerabilidad o en riesgo de estarlo en algún momento de su itinerario vital.
Gobernanza y Gestión Compartida
La gobernanza supone la gestión compartida de la complejidad social (Morata, 2011). Con ella se desdibujan los límites y las responsabilidades del Estado para hacer frente a las necesidades. La gobernanza nace para responder eficazmente a las nuevas demandas sociales y a los nuevos retos de gestión democrática de los asuntos públicos propios de la sociedad postindustrial (Fernández y Mota, 2009). La gobernanza entraña la existencia de una pluralidad de actores públicos en distintos niveles de gobierno y privados, tales como organizaciones empresariales y sociedad civil, que interactúan de manera cooperativa mediante la coordinación del Estado (Mayntz, 1998). Estas redes mixtas propiciarían la mejora en la calidad de los servicios públicos al desburocratizarlos y reforzarían dinámicas democráticas amplias con una sociedad más participante y, por lo tanto, vigilante (Peters, 2004).
En las instituciones de atención y de servicios sociales se entenderá la gobernanza como un escenario que, si bien privilegia la gestión estatal, también se abre a la participación civil y a las iniciativas de colaboración con sectores civiles organizados. No obstante, el modelo de la gobernanza, como instrumento organizativo que mejora la intervención del Estado y se acerca a la ciudadanía, dispone de ventajas e inconvenientes. Entre las primeras, “una mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar” (Peters, 2005, p. 586). A pesar de la pérdida de poder del Estado nacional a favor de entidades subestatales y supranacionales, y de la transformación que ello supone, este no perderá ni la relevancia ni la centralidad política, aunque es cierto que su papel cambia.
Hay dos posturas respecto de este controvertido tema. Una primera asevera que el Estado ha perdido la capacidad de gobernar (Rhodes, 1997). Una segunda sostiene que el Estado sigue teniendo un rol central, pues es quien define el marco organizativo de la red, marca la dirección política y administrativa, crea las estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que estimulan la comunicación entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades comunes (Peters y Pierre, 2005; Prats i Catalá, 2005). Este acercamiento a un modelo de gobernanza presenta numerosas dificultades. Los gobernantes no asimilan que su posición se modifica y pasan de dirigentes a coordinadores de distintas esferas institucionales en forma de red.
Además, existe el riesgo de que los intereses partidistas de quienes están en el poder acaben interfiriendo el ámbito de las políticas públicas, debido a que este modelo de gestión estratégica de los asuntos públicos favorece la permeabilidad del sistema por parte del entorno social afectado y, por tanto, representa una amenaza de clientelismo si lo que se busca con ello es apoyo electoral. Entre los inconvenientes de la gobernanza destacan: la falta de transparencia de las redes y los problemas en la rendición de cuentas derivados de la dispersión de la responsabilidad entre los distintos actores. También juega en contra la ausencia de legitimidad democrática de los actores que participan en las redes, con la consecuente debilitación de los cargos electos y de las instituciones representativas. Y, sobre todo, su mayor debilidad es la facilidad que tienen los actores más fuertes frente a los débiles, con mayores recursos y capacidad de lobby para acceder a las redes. En definitiva, se trata de una forma de gobernar con nuevas formas de asociación y cooperación en el sector público, con una voluntad de integración y coordinación, construyendo alianzas entre actores.
Participación Ciudadana
La participación ciudadana entronca con el concepto de gobernanza. Significa tomar parte en las decisiones institucionales para configurar las políticas que afectan a un territorio y a las personas que viven en él. Una mayor participación ciudadana favorece el mejor funcionamiento de la organización, así como su legitimidad, aumentando la confianza en la administración. La participación está ligada con el concepto marshalliano de ciudadanía y a la adquisición plena de derechos políticos y sociales. Sin participación, el término ciudadanía queda incompleto. “Frente a fórmulas jerárquicas y segmentadas, se proponen innovaciones destinadas a favorecer el diálogo, la relación, la capacidad de abordar los problemas entre todos” (Brugué, 2009, p.
La participación ciudadana activa en los Servicios Sociales es un elemento esencial en la transversalidad y corresponsabilidad de las Políticas Sociales, facilita una orientación preventiva y educativa -no burocrática- de los Servicios Sociales y un modelo de gestión e intervención que posiciona de forma diferente a profesionales, instituciones, ciudadanos y entidades sociales ante los nuevos contextos (Pastor Seller, 2009, p. Barnes; Newman y Sullivan (2007) expusieron cuatro modalidades de discursos sobre la participación, imbricadas en cuatro ideologías: la conservadora, la liberal, la socialdemócrata y la radical-democrática.
Una de las respuestas al referente normativo en Trabajo Social es el Enfoque Basado en Evidencia. Sin embargo, su utilización no se limita a esta disciplina, de hecho, respalda gran parte de las decisiones que se toman en políticas públicas hoy en día. A través de las políticas públicas, el Estado busca constantemente el bienestar social, por lo que es importante dar cuenta de la manera y la medida en que las intervenciones estatales aseguran -o no- el cumplimiento de sus objetivos, relevando brechas a trabajar. En este punto cobra importancia la propuesta de Políticas Públicas Basadas en la Evidencia.
En este artículo, se analiza críticamente esta perspectiva, relevando los límites y posibilidades para su transferencia en el contexto chileno, y relevando sus contribuciones como enfoque para el Trabajo Social contemporáneo.
| Indicador | Valor |
|---|---|
| Tasa de Riesgo de Pobreza o Exclusión Social (Arope) | 35,1% |
| Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) | |
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