Las opiniones acerca de los salarios se formulan con tal apasionamiento y quedan tan influidas por la política, que en la mayoría de las discusiones sobre el tema se olvidan los más elementales principios. Henry Hazlitt.
Contexto y Origen de la Ley
A comienzos del mes de abril, el Gobierno dictó una nueva ley de protección del empleo que consiste, esencialmente, en la suspensión de la relación laboral mientras dura la emergencia. El Proyecto de Ley fue ingresado con fecha 25 de marzo iniciado como Mensaje presidencial respondiendo al llamado de la OMS para que los gobiernos tomaran acciones concretas en las medidas de prevención para evitar o disminuir lo más posible la propagación del virus y del estudio de la OIT que estimaba que el desempleo mundial podría aumentar en casi 25 millones de personas afectando a largo plazo la cantidad de empleos, su calidad (los salarios y el acceso a protección social) y, en especial, perjudicar a los sectores más vulnerables de la población.
Fue de la esencia del Mensaje la necesidad de establecer medidas que amortiguaran los efectos de la pandemia en el funcionamiento del país, especialmente de la actividad económica. El gobierno comprendía muy bien que, dada la urgencia sanitaria, había que tomar medidas para reducir la propagación del virus, optándose por la cuarentena total en muchas comunas lo que obligaría a suspender las actividades laborales. De hecho, en sus inicios ya se había producido un importante número de despidos, de manera que para el Ejecutivo el Proyecto era la instancia ideal para dictar normas especiales con el fin de proteger la estabilidad laboral y mantener sustentable el país para la posterior tarea de recuperación. Brevemente, el Mensaje también hace referencia a la necesidad de garantizar los ingresos para los trabajadores.
Pero, esencialmente, la autoridad hizo énfasis en que la actual paralización o el menor desarrollo de la actividad económica iba a tener un efecto importante en las pequeñas y medianas empresas y en las familias, que tienen menor capital de trabajo y recursos para afrontar una paralización de la actividad económica, recordando que una de sus medidas ya anunciada había sido el Plan de Emergencia Económica que tenía tres ejes principales: reforzar el presupuesto del sistema de salud; proteger los ingresos familiares; y proteger los puestos de trabajo y a las empresas. Entonces, en palabras del Ejecutivo, lo que se buscaba proteger con este Proyecto eran los puestos de trabajo y a las empresas y detener la estrepitosa caída que estaban sufriendo los números de empleabilidad estableciendo -de forma excepcional y transitoria- propuestas que permitieran mantener las fuentes de empleo junto con otorgar las holguras suficientes para que las empresas pudieran recuperarse después de la crisis.
Sin embargo, el Mensaje no hace en ningún momento mención a la necesidad de asegurar o de proteger los salarios de los trabajadores haciendo caso omiso a dos de las tres solicitudes de la OIT: proteger la calidad de los empleos, es decir, los salarios, el acceso a protección social y -en especial- a los sectores más vulnerables de la población.
Funcionamiento del Seguro de Desempleo en Chile
A partir del año 2002 se crea en Chile el Seguro Obligatorio de Cesantía (SOC) o seguro de desempleo que buscaba proteger a los trabajadores cuando quedaran cesantes, entregándoles beneficios monetarios por un período de tiempo. Este beneficio es obligatorio para todos los trabajadores con contrato, ya sea indefinido, a plazo fijo, por obra o servicio, regidos por el Código del Trabajo y firmados después del 2 de octubre de 2002. No obstante, el año 2009 se promulgó una segunda ley que aumentó los beneficios y amplió la cobertura a nuevos beneficiarios, motivada por la constatación de que la ley original de 2002 había “pecado de tacaña”. Esta última ley es la N° 19.728 “Que establece un seguro desempleo”.
El seguro es administrado por la Sociedad Administradora de Fondos de Cesantía de Chile II S.A. (AFC Chile) que es una sociedad anónima cerrada cuyo giro es administrar dos Fondos, el Fondo de Cesantía y el Fondo de Cesantía Solidario y cuya función es otorgar y administrar las prestaciones y beneficios que establece la normativa sobre el seguro de cesantía; en otras palabras, la AFC es una empresa privada de propiedad de algunas AFP (Asociaciones de Fondos de Pensiones) que se encarga de administrar por ley el seguro de cesantía que imponen de manera obligatoria miles de trabajadores cuyo régimen laboral se rige por el Código del Trabajo. La AFC inició sus funciones al adjudicarse la licitación pública convocada por el gobierno de la época para administrar el seguro por un período de 10 años y, la actual AFC, que cumplirá sus funciones hasta el año 2023, está conformada por AFP Capital, AFP Cuprum, AFP Plan Vital y BBVA Rentas e Inversiones.
Es considerada el otro gran negocio de las AFP, reportando un aumento de un 50% de sus utilidades el año 2019 ya que, como sus primas hermanas, la AFC recibe una comisión de un 0,49% de base anual sobre el saldo de los fondos y tiene la facultad legal de invertirlos en instrumentos de renta fija (si emanan de las cuentas individuales de cesantía) y en instrumentos de renta fija y variable (si se trata del Fondo Solidario). Ahora bien, en términos sencillos, la AFC administra en una cuenta individual (Fondo de Cesantía) las cotizaciones que trabajador y empleador deben cotizar mensualmente de acuerdo a un porcentaje de su remuneración, de manera que al momento de quedar cesante, el trabajador retira los recursos acumulados en su cuenta individual de cesantía y, cuando necesario, ósea cuando haya retirado todos los fondos de esa cuenta, podrá recurrir al Fondo de Cesantía Solidario, el cual se va creando con aportes porcentuales de los trabajadores, los empleadores y del Estado (el que aporta sólo al Fondo Solidario).
De manera que, una vez que el trabajador se encuentre en situación de cesantía y cumpla con un cierto número de cotizaciones, tendrá acceso a retirar los fondos de su cuenta. Pero, contrario a lo que se pudiera pensar, el cesante no puede retirar los fondos de su cuenta libremente, sino que de acuerdo a los porcentajes promedio de su remuneración del último año, que van desde el 70% el primer mes hasta el 30% en el caso del mes séptimo; claramente, el último mes de prestación corresponderá al saldo pendiente en la cuenta individual. Además, existen topes monetarios para el pago del seguro, dependiendo de la renta que hubiese tenido el trabajador, que van desde un máximo de $525.000 en los primeros meses y de $78.750 en los finales.
Como decíamos, si la persona aún no ha encontrado trabajo y ya agotó los recursos de su cuenta individual (o nunca dispuso de recursos suficientes en su cuenta al momento de quedar cesante) puede acceder, cumpliendo ciertos requisitos, al Fondo de Cesantía Solidario que tiene por finalidad financiar las prestaciones mínimas que la ley garantiza. Con todo, un trabajador no podrá recibir más de diez pagos de prestaciones financiadas parcial o totalmente con cargo al Fondo de Cesantía Solidario, en un período de cinco años. Las prestaciones de este Fondo Solidario, en el caso del trabajador con contrato indefinido, se reciben sólo por cinco meses, y en el caso del trabajador con contrato a plazo fijo o para una obra, trabajo o servicio determinado, por tres meses.
Mientras tanto, los beneficiarios deben acudir mensualmente a la Oficina Municipal de Intermediación Laboral (OMIL) más cercana a su domicilio durante todos los meses que dure la prestación y estar disponibles para la capacitación o empleo que esta oficina les pueda ofrecer, so pena de perder su derecho a recibir el beneficio.
La Ley que Reguló Empleos, No Salarios
Ahora que tenemos claro cómo funciona el Seguro de Desempleo pasemos a revisar esta nueva ley conocida como “ley de protección al empleo”. En términos simples, la medida suspende el contrato y los pagos de salarios, pero busca evitar los despidos. Para el INE los trabajadores que se acojan a esta medida seguirán teniendo la calidad de ocupados y su clasificación en la encuesta no cambiará, ya que sólo pasarán a la categoría de ‘ocupados ausentes’, encontrándose en una situación que los asume con una ausencia temporal de su puesto de trabajo. Esta categoría especial de ocupados no es nueva, ya que para el INE se asimila al caso de quienes hacen uso de vacaciones, permisos o licencias médicas, los que participan de huelgas o conflictos laborales, o asisten a cursos de capacitación, entre otros.
La ley que creó esta modalidad de protección al empleo (N° 21.227) entró en vigencia en abril y, tal como su título indica, faculta el acceso a las prestaciones de la ley 19.728 en circunstancias excepcionales. ¿Recuerdan la ley 19.728? exacto, es la ley que creó el seguro de desempleo. Entonces, de aplicarse la medida de la nueva ley los trabajadores afiliados al seguro de desempleo (y que cumplan con condiciones excepcionales) tendrán la posibilidad de retirar los fondos de su cuenta individual y del Fondo de Cesantía Solidario en caso de que se agoten los ahorros de la primera.
Ahora bien, la ley dice que la medida sólo podrá aplicarse en tres casos: que los empleadores hayan paralizado sus actividades por mutuo acuerdo con sus trabajadores, que hayan sido suspendidas a consecuencia de un acto o declaración de autoridad o que se haya acordado una reducción de la jornada laboral aunque, a juicio de las autoridades esta última tendría consecuencias económicas para los trabajadores, dado que recibirían del empleador una remuneración proporcional a la jornada realizada y un complemento a cargo de su seguro de cesantía. Entonces, de aprobarse u ordenarse a la medida se procede a la suspensión temporal, de pleno derecho y por el sólo ministerio de la ley, de los efectos de los contratos individuales regidos por el Código del Trabajo (salvo acuerdo en contrario de las partes) junto con la prohibición del empleador de despedirlo.
Por otro lado, el empleador mantiene la obligación de pagar todas las cotizaciones de salud y previsionales, salvo aquellas establecidas en la Ley N° 16.744 sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En este caso, la ley es algo más flexible que la del seguro desempleo ya que no distingue entre trabajadores con contrato indefinido o por obra o servicio para contabilizar el número de cotizaciones y el número que exige de éstas es bastante menor. Obviamente, no se exige que la persona se encuentre cesante y no queda sometido a la obligación de buscar efectivamente empleo para acceder al Fondo Solidario, en el caso que se agoten los recursos de su cuenta individual. Por último, para determinar el monto de la prestación a la que tendrá derecho se considera el promedio de las remuneraciones imponibles devengadas en los últimos tres meses en que se registren cotizaciones, anteriores al inicio del acto o declaración de autoridad.
Críticas a la Ley de Protección del Empleo
De lo anterior, un par de reflexiones: recordemos que una de las preocupaciones del Ejecutivo en el Mensaje del Proyecto era la necesidad de proteger los ingresos de los trabajadores, enfatizando que un menor desarrollo de la actividad económica iba a tener un efecto importante en las pequeñas y medianas empresas y las familias, porque tenían menos capital de trabajo y recursos para afrontar una paralización de la actividad económica. Recordemos también que uno de los ejes del anunciado Plan de Emergencia Económica era la protección de los ingresos familiares y de los puestos de trabajo. Sin embargo, la ley de seguro desempleo no se hace cargo de aquellas preocupaciones, al menos en lo que se refiere a la protección de los ingresos de los trabajadores, ya crea una figura ficticia de “seguro” que utiliza los fondos del seguro de cesantía del propio trabajador para reemplazar su remuneración.
Primero, porque no logra efectivamente proteger los ingresos de los trabajadores, ya que éstos quedan sin recibir remuneración. Segundo, porque no logra proteger efectivamente los ingresos familiares, no sólo por la misma razón anterior, sino porque los retiros del fondo del seguro de cesantía corresponden a un porcentaje menor de la remuneración que recibe el trabajador, lo que sin duda produce un impacto negativo en el ingreso de las familias afectadas con la medida. Y tercero, porque la ley no consideró los bajísimos sueldos que reciben la mayoría de los trabajadores, en el que 3 de cada 4 gana menos de $500.000 líquidos al mes, el 54,3% recibe menos de $350.000 líquidos al mes y el caso de las mujeres, la situación es aún más dramática porque el 50% gana menos de $300.000.
Por último, creemos que esta ley tampoco consideró que los fondos del seguro de cesantía son un derecho adquirido de los trabajadores destinado exclusivamente a su beneficio si queda cesante, circunstancia que no ocurre en este caso. Aún cuando la ley justifique la medida aduciendo que se trata de un caso excepcional, con motivo de la actual crisis sanitaria...
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