El Congreso chileno ha aprobado la reforma de pensiones con 110 votos a favor y 38 en contra, marcando un hito en la transformación del sistema implementado durante la dictadura de Augusto Pinochet en 1981. Este sistema se basaba en la capitalización individual, es decir, en el ahorro obligatorio de los trabajadores administrado por entidades privadas.
La aprobación de esta reforma representa una victoria para el Gobierno de Gabriel Boric, que logra sacar adelante una reforma menor a la que su Gobierno aspiraba, pero que mejora la situación actual y futura de los pensionados. Entre los principales cambios está que, tras cuatro décadas, los empleadores volverán a aportar a las pensiones de los trabajadores. “Este es un imperativo ético y un acto de justicia”, dijo Boric tras la aprobación.
Antecedentes y Negociaciones
El proyecto del Ejecutivo, que se transformará en ley, no solo ha sido intensamente debatido en esta Administración, que comenzó en marzo de 2022, sino hace al menos 15 años. Gobiernos de distinto signo, como los de Michelle Bachelet y Sebastián Piñera, intentaron reformar el sistema ante la demanda social por los bajos montos de las jubilaciones, pero los presidentes solo lograron mejoras acotadas.
El texto propuesto en este período, después de grandes negociaciones, ha sido respaldado por la sala de la Cámara de Diputados, compuesta por 155 congresistas, con el apoyo del oficialismo y de la coalición opositora Chile Vamos, de la derecha tradicional. En contra votaron los legisladores de ultraderecha y parlamentarios de distintos sectores políticos que no se cuadraron con la mayoría.
“Durante 43 años ha estado gravitando solamente sobre los hombros de los trabajadores el ahorro previsional”, dijo esta mañana la ministra del Trabajo, Jeannette Jara, militante comunista, cuando arrancaba la votación en el Congreso, con sede en Valparaíso. El ministro de Hacienda, Mario Marcel, socialista, que ha liderado el debate junto a Jara, recordó que Chile ha tenido en las últimas décadas un sistema de pensiones asentado solo en un pilar: la capitalización individual.
Principales Cambios Introducidos por la Reforma
Considerada la mayor modificación al sistema previsional desde el retorno a la democracia en Chile, la iniciativa contempla un alza gradual de la cotización: de un 10% que ahorran ahora todos los trabajadores del país, se subirá a un 17%, para estrechar la gran brecha que hoy existe entre lo que ganan mientras están activos y lo que reciben cuando jubilan. De la diferencia -un 8,5%-, un 7% deberá pagarla el empleador.
La nueva ley supondrá, además, un incremento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) -un beneficio aprobado en el Gobierno de Piñera que consiste en la ayuda del Estado para las más bajas jubilaciones-, y, entre otros elementos, considera una compensación a las mujeres por las mayores expectativas de vida. Era uno de los grandes problemas del sistema que ahora se supera: la brecha de género entre los pensionados hombres y mujeres, que ganan menos a lo largo de su vida y tienen más vacíos por las labores de cuidados no remuneradas que desempeñan en sus hogares.
La iniciativa ha llegado negociada al hemiciclo, por lo que era altamente probable que se aprobara. Pese a los distintos énfasis, ya existe el diagnóstico compartido, entre la izquierda y la derecha tradicional, de que el sistema hay que reformarlo. Y que la clase política necesita dar una respuesta a la gente. En Chile, por ejemplo, un 72% de las personas recibe pensiones inferiores al salario mínimo, que se ubica en unos 504 dólares mensuales.
El Rol de las AFP y la Competencia en el Mercado
El Gobierno no ha conseguido sacar de la ecuación a las Administradoras de Fondos de pensiones, AFP, las empresas privadas que surgieron en los años 80 y que se encargan de realizar inversiones con los aportes de los afiliados para obtener rentabilidad y aumentar el fondo de la pensión. Eliminarlas era lo que se buscaba con el proyecto de ley original. Pero la enmienda permite la incorporación de nuevos actores en esta industria y abre las puertas a una mayor competencia en este negocio.
Carolina Tohá, ministra del Interior, ha asegurado en una conversación con Radio ADN, el martes, que ya no habrá “este monopolio de la administración de los fondos de las personas por parte de las AFP, porque vamos a tener el seguro social al lado”. Es decir, lo que se establece es un sistema mixto de administración.
Implicaciones Políticas y Económicas
Los cambios, que deberán ser promulgados por el presidente Boric, representan una buena noticia para la Administración de izquierdas. Luego de que en 2022 la ciudadanía echara abajo la propuesta de nueva Constitución que apoyaba, era prácticamente la única gran reforma que le quedó en pie al Gobierno. El presidente, en cualquier caso, se la jugó por apurar la votación y utilizando un recurso que le permite la Carta Fundamental dio celeridad a la discusión del proyecto en el Congreso antes del receso legislativo de febrero.
El 2025 es un año importante porque en noviembre se celebran las elecciones presidenciales y parlamentarias, por lo que el oficialismo busca mostrar su reforma y la derecha tradicional, cerrar esta discusión eterna ante su posición expectante de poder recuperar La Moneda.
Boric no se había referido al proyecto durante semanas, pero el martes decidió romper el silencio para activar la facultad presidencial y convocar una sesión extraordinaria en la Cámara de Diputados para votar la propuesta. En su cuenta de X, aludió a que, pese al acuerdo transversal de la gran mayoría de los parlamentarios, “la ultraderecha chilena [en referencia al Partido Republicano] no dio la unanimidad requerida para poder votar reforma de pensiones esta semana”.
Críticas y Desacuerdos
No solo los republicanos disintieron de la propuesta. A pesar de ser aprobada en el Congreso, la reforma fue criticada duramente por algunos diputados de la derecha y de la izquierda. Nathalie Castillo, una legisladora del oficialista Partido Comunista, rechazó que se mantengan las cuentas individuales: “Esperamos que esto cambie y en algún momento avancemos hacia un sistema de seguridad social real, sin miedo a los grupos económicos”. En tanto, Camila Flores, diputada de Renovación Nacional, formación política parte de Chile Vamos, de la derecha tradicional, votó en contra del proyecto por considerar que la iniciativa traerá más desempleo, incertidumbre y presión sobre el mercado laboral.
La Reforma como Promesa de Campaña
Un cambio radical al sistema de pensiones fue una de las principales demandas durante la revuelta social que se inició el 18 de octubre de 2019. Y, luego, se convirtió en una de las mayores promesas de campaña presidencial de Boric y de su partido político, el Frente Amplio (FA).
Pero sacar adelante esta reforma ha estado precedido por un largo proceso de negociaciones, encabezados por los ministros Jara y Marcel. En este camino, el Gobierno ha debido ceder debido a que no cuenta con mayoría en el Congreso, donde ya han sido rechazados otros de sus proyectos emblemáticos, como la reforma tributaria.
Excepto por la reducción de la jornada laboral a 40 horas semanales, un aumento histórico del salario mínimo, el royalty a la minería y ahora la modificación al sistema de pensiones, Boric, que concluirá su mandato en marzo de 2026, no ha podido sacar adelante sus principales promesas electorales.
En 2022, el fracaso en el primer intento de cambiar la Constitución de Chile, vigente desde 1980, obligó al presidente a dar un giro hacia la moderación, convirtiendo al Socialismo Democrático como la principal fuerza en su Gabinete y a frenar sus aspiraciones.
La reforma de pensiones aprobada por el Congreso este miércoles dista de lo anhelado inicialmente por el mandatario. Además de la eliminación de las AFP, el diseño original proponía una redistribución relevante de los fondos: buscaba un sistema solidario donde los ahorros de los cotizantes ayudaran a las pensiones de los actuales jubilados, un aspecto resistido por la propia ciudadanía, de acuerdo a las encuestas. Pero el Gobierno ha debido ceder en este y otros aspectos clave de su idea original para llegar a acuerdos con la oposición.
Marcel, ministro de Hacienda, dijo en una entrevista con EL PAÍS, a finales de diciembre, que los cambios serán un impulso para la economía, porque permitirán la acumulación de mayores ahorros, la reactivación del mercado de capitales de largo plazo y un mejor financiamiento para los créditos hipotecarios. Luego dos años y un mes de ingresada la reforma de pensiones, este miércoles la iniciativa fue aprobada por la Cámara de Diputados y despachada a ley, lo que beneficiará a cerca de 2,8 millones de pensionados.
El proyecto refuerza la institucionalidad de la seguridad previsional, establece el aumento de la Pensión Universal Garantizada (PGU), entre otras medidas detalladas por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, mediante una minuta.
Aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU)
Uno de los puntos destacados de la reforma, es el aumento que establece para la Pensión Garantizada Universal (PGU), la que se elevará hasta los $250 mil, además de acceso al beneficio de los beneficiarios de leyes reparatorias como Retting, Valech y exonerados políticos.
- A los seis meses de publicada la ley, el monto se aumentará para los beneficiarios de la PGU que tengan 82 años o más. En el mismo plazo se sumarán los pensionados acogidos a alguna ley reparatoria antes señalada.
- A los 18 meses de publicada la ley, recibirán la PGU aumentada y reajustada, quienes tengan 75 años o más.
- A los 30 meses de publicada la legislación, se incorporarán las personas de 65 años o más al nuevo monto de la PGU.
Además, se consigna que la PGU seguirá focalizada en los adultos mayores de 65 años o más, pensionados o no, que sean parte del 90% más vulnerable de la población.
El aumento de la PGU, afirman del gobierno, proviene de dineros obtenidos en la Ley de Cumplimiento Tributario.
Además, se establece que, dentro de los cinco primeros años, la PGU solo se reajustará por el Índice de Precios del Consumidor (IPC). Posteriormente se establece un procedimiento para que el Consejo Consultivo Previsional (CCP) y el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) evalúen la suficiencia, impactos en mercado del trabajo e implicancias fiscales de futuros aumentos del monto de la PGU, lo que deberá ser presentado a los ministerios de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social.
Nueva Cotización y Seguro Social
Desde el gobierno destacan que actualmente los dineros aportados provienen en su mayoría de los trabajadores, los que cotizan un 10% de sus remuneraciones imponibles, más un 1,5% que pagan los empleadores al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS).
La reforma del gobierno establece un 7% de cotización adicional para los empleadores. “Con esta nueva cotización de 7% se fortalecerá el ahorro individual, para mejorar las pensiones futuras, y se creará un Seguro Social que entregará beneficios para mejorar las pensiones de los actuales jubilados y compensará a las mujeres por su mayor expectativa de vida”, afirman desde Trabajo y Previsión Social.
En total, los empleadores pagarán un 8,5% (al 1,5% actual se suma el 7% adicional), el que se desglosará en que 4,5% van a ahorro individual de los trabajadores, el que iniciará a los 12 meses de publicada la ley, lo que permitirá aumentar las pensiones. Tiene un plazo de nueve años para las pymes y así salvaguardar la capacidad del empleo.
Un 2,5% van al Seguro Social para contingencias, de invalidez, sobrevivencia y beneficio a mujeres.
Con esto se financiarán las prestaciones habituales del SIS -invalidez y sobrevivencia- y la nueva Compensación a Mujeres por mayor expectativa de vida. El SIS pasará a ser administrado por el Seguro Social.
Otro 1,5% va al Aporte Diferido con Rentabilidad Protegida, que también será administrado por el Seguro Social, con el que se financiará el beneficio de 0,1 UF por año cotizado.
Este aporte tendrá un tope de 25 años cotizados (2,5 UF).
Regulaciones a la Industria de Previsión Social
Entre los aspectos destacados de la reforma de pensiones, también se incluyen una serie de aspectos regulatorios para la industria que maneja el sistema previsional.
Así se establecen espacios e incentivos para que el ingreso de nuevos inversores de fondos de pensiones, lo que supondría efectos sobre la actual concentración de la industria. Con esto, se ampliarán y diversificarán los operadores del sistema para reducir los costos para los afiliados.
Dentro de lo anterior, se fija que estos nuevos inversores pueden ser personas naturales o jurídicas que cumplan una serie de requisitos. Entre estas últimas se encuentran las Sociedades Administradoras Generales de Fondos (AGF) no filiales de bancos, como también las cajas de compensación las que deberán contar con la autorización de la Superintendencia de Pensiones. Las fiscalizaciones las ejercerá la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) o la Superintendencia de Pensiones.
También se establece que las administradoras no podrán pertenecer al mismo grupo empresarial, ni tampoco podrán invertir en activos emitidos o intermediados por las entidades que forman parte de su grupo empresarial. Tampoco podrán ofrecer conjuntamente servicios ajenos a su giro. Ninguna entidad relacionada podrá otorgar beneficios o incentivos para que el afiliado se incorpore.
El Instituto de Previsión Social (IPS) podrá ser requerido por las entidades inversoras para dar las funciones de soporte. Asimismo, se centralizará el sistema de cobranza previsional, a través de una licitación, en la cual podría participar la Tesorería General de la República.
Con la reforma, también se fija que los afiliados pagarán las comisiones por administrar sus fondos en relación a si su fondo de pensiones pierde o gana rentabilidad. Se agrega un sistema de premios y castigos para que los inversores logren mejorar la rentabilidad de los afiliados.
Ahora, cada dos años se licitará al 10% de los afiliados, el que será ganado por el inversor que ofrezca el menor costo en comisiones, que deberá mantener por cinco años. Los nuevos afiliados serán ingresados automáticamente, aunque podrán cambiarse en cualquier momento.
Aumento de Ahorros y Densidad de la Cotización
Con la entrada en vigencia de la reforma de pensiones, uno de los aspectos a modificar será el sistema de multifondos, el cual será reemplazado por un esquema de fondos generacionales, donde cada fondo sigue un esquema de inversión que evoluciona con el correr de los años. Así, el fondo se vuelve menos riesgoso cuando los afiliados se acercan a la edad de retiro laboral.
También se ampliará la cobertura del Seguro de Lagunas Previsionales, incluyendo a beneficiarios del Seguro de Cesantía, los que financian su cobertura mediante Cuentas Individuales de Cesantía (CIC).
Se establece un mecanismo simplificado de cotización para trabajadores independientes que no están obligados, pero que tienen la opción voluntaria de hacerlo. Esto se hará a través de un convenio de pago automático de parte del afiliado con cargo a sus cuentas bancarias, por el plazo de un año renovable automáticamente.
Con esta ley, también se permitirá la cotización solidaria en beneficio de los afiliados voluntarios por parte de cónyuges y familiares cercanos.
Institucionalidad y Resguardos en Materia Fiscal
La reforma de pensiones del Presidente Gabriel Boric también buscó actualizar la actuación de diversas instituciones que participan en el sistema previsional.
Así, se establece que la Superintendencia de Pensiones contará con la asesoría técnica de un Consejo Asesor en materia de licitación de afiliados, con el objetivo de robustecer su funcionamiento.
Además, el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP), que administrará el Seguro Social, tendrá una gobernanza que asegure su carácter técnico, la independencia del gobierno de turno y la responsabilidad por el uso transparente y eficiente de los recursos que administrará.
El FAPP tendrá una gobernanza a cargo de un consejo directivo compuesto con cinco integrantes designados por el Presidente de la República previo acuerdo del Senado, quienes durarán 6 años en sus cargos.
El consejo directivo deberá tener el carácter de paritario, donde un sexo no supere en más de uno al otro, y así equilibre sus conocimientos y experiencia para el adecuado cumplimiento de sus funciones y el ejercicio de sus atribuciones de administrador del fondo, en áreas tales como administración de cartera de inversiones, gestión de riesgos, regulación, sistema financiero, sistema de pensiones, macroeconomía u otras relacionadas.
El FAPP realizará estudios actuariales, los que permitirán evaluar la sustentabilidad financiera.
| Aspecto | Cambio |
|---|---|
| Cotización | Aumento gradual del 10% al 17%, con un 7% adicional pagado por el empleador. |
| Pensión Garantizada Universal (PGU) | Aumento a $250.000, con acceso expandido a beneficiarios de leyes reparatorias. |
| Seguro Social | Creación de un seguro social financiado por el 2.5% de la cotización del empleador. |
| AFP | Mantenimiento de las AFP, pero con la apertura a nuevos actores y mayor competencia. |
| Regulación | Nuevas regulaciones para la industria, incluyendo restricciones a la inversión en entidades relacionadas. |
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