El 1 de mayo se cumplieron 30 años de la entrada en vigencia del sistema privado de pensiones, una de las mayores reformas al rol del Estado en cuanto a la seguridad social y pionera en el mundo.
Nacida bajo el régimen de Augusto Pinochet, el sistema se ha mantenido sin modificaciones sustanciales durante gobiernos de variadas ideologías y sesgos. Esta realidad contrasta con la de otros países de Latinoamérica que, tras algunos años de iniciado los cambios han efectuado reformas importantes e incluso nacionalizado de vuelta sus sistemas privados de pensiones.
Es el caso de Argentina en 2009 y de Bolivia a fines del año pasado. El presente trabajo sostiene que la Reforma Previsional de 1980 no puede desligarse del diseño institucional en la cual se inserta y solo con el marco constitucional que ampara y defiende sus pilares básicos puede entenderse su estabilidad en el tiempo.
Estos últimos 30 años de historia chilena han visto pasar gobiernos de distintas ideologías y la transformación de muchas instituciones. En el ámbito previsional, no obstante haberse introducido múltiples y significativas reformas, el sistema ha presentado una marcada estabilidad. Considerando la magnitud de la reforma introducida al comienzo de los años 80, las críticas al sistema, la cantidad de detractores del mismo y su marcada vinculación con los principios establecidos durante el Régimen Militar, su permanencia por más de 30 años merece ser analizada en detalle.
Este análisis busca entregar ciertas claves sobre el rol que las garantías y recursos establecidos en la Constitución de 1980 han jugado en la permanencia del sistema. Sostiene que, no obstante la existencia de una serie de otras variables -económicas, sociales, culturales, políticas- que puedan haber influido en su estabilidad, las variables institucionales tienen un potencial explicativo innegable para el análisis de un comportamiento tan paradójico: un sistema abiertamente resistido por una gran cantidad de agentes políticos que ha sido capaz de permanecer en el tiempo sin sufrir modificaciones sustanciales.
En este contexto, es que podríamos afirmar que la estabilidad del sistema de pensiones chileno es una manifestación clara del principio de que la historia pesa y que los cambios radicales generalmente van asociados a costos muy altos al momento de revertirlos.
El presente análisis, sin embargo, considera la estabilidad como un fenómeno digno de ser analizado a la luz de los recientes cambios introducidos por países vecinos que, habiendo adoptado durante los años 90 (1994 en el caso de Argentina y 1997 en el de Bolivia) cambios en la línea de privatizar sus respectivos sistemas de pensiones, han modificado sus respectivas legislaciones para devolver al Estado su rol de principal agente en materia previsional.
La forma en que se plantea esta última pregunta implica reconocer que en el transcurso de estos 30 años se han adoptado una serie de cambios al sistema que, no obstante su importancia, no pueden considerarse como modificaciones sustanciales a los pilares del sistema. Ellos han tenido funciones y lógicas bastante diversas, desde ampliar el espectro de instrumentos en los cuales pueden invertir las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), la creación de los llamados multifondos, las modificaciones a los sistemas de rentas vitalicias, hasta el diseño y asignación de facultades a las instituciones encargadas de la supervisión y vigilancia del sistema.
Cabe destacar dentro de ellas la reforma introducida durante el gobierno de Michelle Bachelet que implicó la creación de las llamadas pensiones solidarias, sistema complementario al establecido por el DL 3500 de 1980. Ello se relaciona con la institucionalidad en el cual se inserta el régimen previsional y con el orden y garantías establecidas en la Constitución Política de 1980.
El Sistema de Pensiones Chileno y su Evolución en el Tiempo
El Sistema Privado de Pensiones introducido a partir de 1980 y la consiguiente puesta en marcha de las llamadas AFP, que hoy cumplen 30 años de existencia, marcan un quiebre en el paradigma existente hasta esa fecha.
En Chile el sistema se institucionalizó bajo la forma de “Cajas”, que otorgaban prestaciones muy diversas y contemplaban requisitos diferentes para acceder a beneficios previsionales. Esta enorme cantidad de sistemas previsionales fundado en una maraña de cuerpos jurídicos permitía que los grupos de trabajadores con mayor nivel de poder político consiguieran los mayores beneficios previsionales. El desgaste que experimentó en el tiempo el sistema de reparto “a la chilena”, su fuerte clientelismo y las críticas generalizadas hacia las discriminaciones e ineficiencias que conllevaba, pueden servir en parte para entender la estabilidad del actual sistema.
Con respecto a la gestación de este sistema, vale la pena consignar que, encontrándose el Congreso en receso a partir del 11 de septiembre de 1973, la discusión de la reforma no fue fruto de un debate parlamentario. Fue el Ministro del Trabajo, José Piñera, quien estuvo a cargo de materializarla, previa discusión y aprobación por parte de la Junta de Gobierno.
El Decreto Ley Nº 3.500 publicado en el Diario Oficial del 13 de noviembre de 1980 estableció en Chile el “Nuevo Sistema de Pensiones”, rompiendo en forma radical con el predicamento existente hasta esa fecha e instaurando un sistema de capitalización individual. El nuevo sistema, que comenzó a operar el 1 de mayo de 1981 con una docena de AFPs, contempló la creación de cuentas individuales de propiedad de cada trabajador en la cual se acumularían todas las contribuciones generadas durante su vida laboral, las cuales serían administradas por sociedades anónimas especiales que tendrían como giro específico esta tarea.
Con respecto a los trabajadores que no lograran reunir el monto de cotizaciones necesarias para financiar una pensión mínima, el nuevo sistema imponía al Estado el deber de garantizar el pago de pensiones mínimas. Las modificaciones al sistema no se hicieron esperar y fueron abundantes, efectuadas varias bajo la vigencia del régimen de Augusto Pinochet, tuvieron por objeto principalmente flexibilizar las posibilidades de la participación de las AFP en la compra de acciones de sociedades anónimas y adecuar las posibilidades de inversión a nuevos instrumentos financieros.
Tales cambios, lejos de erosionar las bases del sistema, fueron consolidándolo y permitiendo mayores niveles de libertad no solo en cuanto a las inversiones que podían efectuar las administradoras, sino al nivel de riesgo que los cotizantes podían asumir en sus propias carteras y a la entrada de nuevos actores a la administración de fondos de pensiones.
El diseño básico del nuevo sistema contempla la existencia de tres pilares. En efecto, desde sus inicios es posible distinguir un pilar no contributivo o solidario, un pilar contributivo basado principalmente en la capitalización individual y un tercer pilar voluntario compuesto por distintas fórmulas de ahorro complementario destinadas a mejorar la pensión de vejez. Dentro de este pilar se incluye también un pequeño porcentaje de adscritos al antiguo sistema de reparto.
AFP en el Contexto Político Actual
Cuando en la noche del 19 de noviembre el recuento de votos arrojó que el Frente Amplio (FA) obtenía el 20% de los votos y Sebastián Piñera no pasaría el 37%, la sorpresa y la incertidumbre coparon el escenario. Las posibles respuestas han remecido el piso de la industria de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Por primera vez, las seis empresas que integran el sistema, enfrentan la posibilidad real de que el status quo que ha permitido su mantención y desarrollo pueda romperse. Lo que asusta a este sector nacido con la reforma previsional de 1981, son las propuestas de terminar con el modelo.
Las banderas enarboladas por el FA están basadas en el proyecto de la Coordinadora NO+AFP, una organización que emergió en julio de 2016 con protestas masivas y una declarada misión de terminar con la industria. La alta adhesión a su proclama obligó a todos los candidatos que participaron en estas elecciones a plantear algún tipo de mejora al sistema. El sistema de pensiones basado en la capitalización individual es una de las políticas más representativas del modelo económico introducido por la dictadura.
Cada mes, el sistema se alimenta con US$810 millones provenientes de los aportes correspondientes al 10% del sueldo bruto que toda la fuerza laboral con contrato debe realizar obligatoriamente; además del 1,41% del sueldo bruto destinado a financiar el seguro de invalidez y sobrevivencia y la comisión -de 1,2% del sueldo bruto- que hay que pagarle a las AFP para que pongan ese dinero a rentar en el mercado. El capital acumulado en las Administradoras de Fondos de Pensiones alcanza ya a US$203.013 millones.
Las AFP son un jugador tan clave que -por lo mismo- en sus primeros años todos los grandes grupos económicos nacionales tuvieron una de estas empresas en su portafolio. Esa acelerada concentración de la propiedad de las AFP, así como el suculento monto de ahorro acumulado que gestionan, indican que el negocio es muy rentable: sólo entre 2006 y 2015, su rentabilidad sobre patrimonio (ROE) fue de 25,4%, de acuerdo a un estudio realizado por el académico Fernando López de la Universidad Alberto Hurtado.
Terminar con las AFP no está en el horizonte de Sebastián Piñera. Si antes de la primera vuelta de la elección presidencial, el ex mandatario consideraba solo aumentar el pilar solidario y rebajar a 4% el aporte patronal; el jueves 30 de noviembre añadió que legislará para aumentar la competencia entre las AFP, permitiendo el ingreso de nuevos actores, como las cajas de compensación o compañías de seguros, para que los chilenos tengan más opciones.
La indagación de CIPER indica que en este nuevo escenario la industria de las AFP no se ha limitado a la observación. Fuentes del sector confirmaron a CIPER que se encuentran trabajando en varias propuestas de mejoras al sistema, asumiendo -entre otras- algunas de las medidas que planteaba la ex abanderada de la DC, Carolina Goic.
Si las propuestas que prepara la Asociación de AFP son aprobadas por todos los miembros de este poderoso gremio, las medidas serían anunciadas después del 17 de diciembre, para no enredar la discusión. El aumento en la cotización (5% pagado por el empleador), sumado a un fondo solidario y al consejo que velará por las buenas inversiones de esos activos, permitirían hacer un tránsito sin grandes sobresaltos hacia el objetivo final de reemplazar a las AFP.
Si el traspaso de los ahorros se hace rápidamente, los fondos quedarían expuestos a una baja importante, ya que los recursos de los trabajadores están invertidos en instrumentos financieros que deben ser vendidos en el mercado para convertirlos en dinero efectivo.
En la Constitución de 1980 la dictadura dejó bien amarrado el sistema: reconoce como personales e inembargables los fondos de pensiones. Ya existe jurisprudencia en el TC con varios casos donde se ha rechazado embargar los fondos para el pago de pensiones familiares. Actualmente, Chile mantiene Acuerdos de Promoción y Protección de Inversiones (APPIs) con otras 36 economías, los que obligan a tratar y proteger bajo altos estándares las inversiones de empresas extranjeras.
Entre los países con lo que hay firmados APPI figura Estados Unidos, sede de los controladores de las tres AFP más grandes del sistema: Provida (Metlife), Cuprum (Principal) y Habitat (Cámara de la Construcción y Prudential). También hay convenios con Colombia, de donde proviene Sura, controladora de Capital; e Italia, sede de los accionistas de Assicurazioni Generali SPA (Planvital).
Cálculos de las mismas AFP sostienen que con el bajo nivel de cotizaciones -sólo una de cada dos personas aporta regularmente- el Estado deberá terminar apoyando financieramente a casi el 50% de los afiliados. El sistema de AFP sustituyó al de cajas, en el que los trabajadores pagaban una contribución de, a veces, hasta el 40% de sus ingresos para financiar pensiones cuyo monto conocían de antemano.
Después de una vida entera cotizando, un chileno se retira percibiendo el equivalente al 40% de su último ingreso. La situación es más dramática para las mujeres, porque viven más, tienen menores sueldos y largas lagunas previsionales.
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