El sistema de pensiones chileno ha sido objeto de debate y análisis desde su creación. En 1980, se implementó un sistema de capitalización individual obligatoria administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) a través del Decreto Ley N° 3.500.
Contexto Histórico y Creación del Sistema
En 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1979) y miembro del Consejo del Estado que creó el general Pinochet, explicitó su escepticismo respecto del nuevo sistema privado de pensiones impuesto ese año. Conocedor de las complejidades de la previsión chilena -que había sido antes objeto de estudio por varios gobiernos democráticos-, no se sumó a las opiniones optimistas que dieron entonces sus promotores en el gobierno y en el sector privado.
El sistema de pensiones fue creado en 1981, a partir de un decreto emitido por el entonces ministro del Trabajo, José Piñera, en 1980. A través de su sitio en internet, Piñera ha difundido sus cuestionamientos hacia el sistema de reparto que existía en Chile hasta 1980.
Basado en el aporte individual de los trabajadores de un 10% de sus remuneraciones a una cuenta personal en una AFP, la cual se encarga de administrar estos recursos, logrando una alta rentabilidad (8% promedio anual), ha creado un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones, al cual se le incorporan US$7.000 millones anualmente.
Críticas y Desafíos al Sistema de AFP
Sin embargo, con el tiempo, el sistema de AFP ha enfrentado diversas críticas y desafíos. Las AFP no cumplen la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. En efecto, ellas son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley; perjudica a las mujeres, un sector de los trabajadores no está integrado al sistema, etc. (Solimano, 2017). Esto quiere decir que la democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP. La tercera edad, por tanto, no tiene un mecanismo indispensable de integración al sistema político, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político. Esto se puso de manifiesto en 2016 y se repetirá en el futuro.
El sistema privado de pensiones tiene fallas estructurales, las cuales se encuentran en el mercado del trabajo. Ahí está la raíz de su incapacidad para cumplir su función. Los empresarios, por tanto, tienen una cuota de responsabilidad en esta incapacidad de las AFP. Este mercado se caracteriza por la inestabilidad laboral, los bajos sueldos, el rechazo al trabajo de las mujeres, etc.
Además, tiene una débil legitimidad ante la sociedad, porque reciben una baja confianza de la ciudadanía. Peor aún, las AFP se ubican entre las instituciones que reciben la menor confianza ciudadana. Desde que se incluyó a las AFP en la pregunta sobre la confianza en las instituciones (encuesta de 1996), éstas recibieron un moderado respaldo ciudadano (32%), muy superior al que obtuvieron los partidos (14%) y por arriba del Senado (27%) y la Cámara de Diputados (26%). Desde entonces, ese nivel de confianza no se consolidaría, sino que tendría importantes variaciones, cayendo al 19% en la encuesta de 2001, subiendo después al 29% en 2005, para llegar al 30% en 2008. Este último resultado se puede explicar porque ese año se aprobó una importante reforma, con la creación del Pilar Solidario.
Las AFP tienen un tercer problema político: administran con amplia autonomía los fondos de pensiones, que han alcanzado una gigantesca dimensión, superior al PIB. Ante esta ausencia del Estado, se ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis AFP: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo. Cuatro de ellas -Provida, Cuprum, Capital y Planvital- son controladas por multinacionales extranjeras, las cuales siguen las orientaciones y prioridades de sus casas matrices, con la consiguiente tensión con los intereses nacionales. Habitat es controlada por un grupo económico, la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), el 11º grupo económico según el ranking elaborado por la Universidad del Desarrollo, que tiene un gran poder político, especialmente a través de la participación en la construcción de obras públicas.
Reformas y Movimientos Sociales
Las críticas al sistema de pensiones y a las AFP en particular no se desataron por las bajas pensiones. Ocurrió en mayo de 2015, cuando se destaparon las operaciones de fusión de dos AFP de las más relevantes del sector, con sociedades ad hoc creadas por sus dueños, dos grupos aseguradores estadounidenses, para eludir impuestos.
El movimiento No + AFP tomó las banderas contra las AFP e inició la coordinación de masivas marchas en las calles de Santiago y el resto de país. Casi un millón de personas caminó por las calles de la capital en julio y septiembre de 2016, respaldando la crítica al sistema de pensiones y exigiendo el fin de las administradoras privadas.
El 2008, Bachelet encabezó la primera gran reforma al sistema con foco en mejorar las pensiones. La reforma de Bachelet no fue suficiente y el mismo 2008 el sistema financiero estadounidense estalló con la crisis subprime. Los fondos en Chile cayeron en casi US$ 40.000 millones, destruyendo cerca de un tercio de los fondos acumulados.
En el intertanto, otro pelo entró a la sopa. El 9 de agosto de 2016, la Presidenta Bachelet anunció, por cadena nacional, los lineamientos principales de la propuesta que el Gobierno prepararía para presentar antes que concluyera su periodo en marzo de 2018. Bachelet habló de crear un Fondo de Ahorro Colectivo Solidario, donde parte del dinero fuera a mejorar las pensiones de un grupo importante de afiliados y, otra parte, a la acumulación de dineros en una cuenta fuera de las AFP y que reúna recursos destinados. La propuesta de Bachelet terminó de convencer a las AFP de que su negocio estaba en riesgo de verdad.
Desafíos Futuros y Reformas Recientes
Esta advertencia cobra actualidad, porque la reforma al sistema de pensiones recién anunciada por el Presidente Sebastián Piñera se propone corregir sus importantes debilidades y carencias -las cuales son muy visibles- antes que se cumpla el plazo de 40 años que señaló Thayer.
Volviendo al punto inicial, las medidas anunciadas por el Presidente Piñera para perfeccionar el sistema privado de pensiones, no reconocen la magnitud de sus problemas y no apuntan a romper la inercia institucional aquí reseñada. No ha sincerado el efecto concreto de las medidas, que serán de mediano y largo plazo (20 años); tampoco ha precisado los costos fiscales de las mejoras de las pensiones, que obligará al aumento del gasto fiscal. Sus propuestas son contradictorias con otras políticas del gobierno, como la reforma tributaria, que plantea bajar el impuesto a los más ricos. Ambos objetivos son incompatibles entre sí.
La Ley N° 21.735, del 26 de marzo de 2025, crea un nuevo Sistema Mixto de Pensiones y un Seguro Social en el Pilar Contributivo, mejora la Pensión Garantizada Universal y establece beneficios y modificaciones regulatorias.
El Rol del Estado y la Función Pública de las Pensiones
El sistema de pensiones es una función pública, en que el Estado ha estado presente con aportes económicos desde su creación en 1980. La práctica del sistema privado de pensiones en estos 38 años, ha demostrado lo inexacta que fue la afirmación que hizo el entonces ministro José Piñera cuando dijo: “El costo de la reforma para el fisco es cero” (El Mercurio, 15/11/1980). Pese a esta creciente injerencia del Estado en el sistema privado de pensiones, las AFP mantienen el poder económico y exigen una amplia autonomía para actuar, buscando ser un Estado dentro del Estado.
El poder acumulado por las AFP no puede continuar, porque afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo. Este es un cambio mayor, porque hay intereses económicos y visiones ideológicas que apoyan el sistema de AFP (neoliberalismo radical e individualismo, que esconden las enormes desigualdades económicas y políticas).
Una nueva política de pensiones debe alejarse de la visión ideológica que idealiza al mercado y a los empresarios, tolera altos grados de patronage y rechaza la intervención del Estado en la economía y en decisiones estratégicas del país, aunque no tiene problemas en buscar financiamiento económico para las empresas.
Legislación Clave en el Sistema de Pensiones Chileno
- Decreto Ley N° 3.500, de 1980: Establece el sistema de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia derivado de la capitalización individual obligatoria.
- Ley N° 20.255, de 2008: Crea el Sistema de Pensiones Solidarias, con beneficios como las pensiones básicas solidarias (PBS) de vejez e invalidez y los aportes previsionales solidarios (APS).
- Ley N° 21.735, de 2025: Crea un nuevo Sistema Mixto de Pensiones y un Seguro Social en el Pilar Contributivo.
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