Este trabajo tiene por objetivo sostener que las empresas del Estado se encuentran condicionadas a principios públicos en sus relaciones laborales, como forma de dar protección al interés público inserto en su funcionamiento. Debido a la autonomía de las empresas del Estado y su carácter mercantil, sus trabajadores están regulados por un estatuto administrativo distinto al del sector estatal, que les permite disfrutar de derechos colectivos, no obstante su calidad de funcionarios públicos.
En la primera parte, partiendo de que las empresas estatales pertenecen a la Administración Pública, el trabajo analiza las exigencias públicas que se les imponen, en su calidad de empleadoras, y la importancia de éstas para el resguardo de la comunidad. En la segunda parte la premisa se centra en el carácter público de sus trabajadores y su especial regulación, espacio desde el cual el artículo examina tres derechos en particular: la sindicalización, la negociación colectiva y la huelga.
El Carácter Estatal y las Exigencias Públicas
¿Corresponde que las empresas del Estado gocen de la misma libertad que un empleador privado en sus relaciones laborales? En el sector público, las normas que regulan la relación laboral están determinadas por Ley, pudiendo ser el Estatuto Administrativo o cuerpos estatutarios especiales, por ejemplo, el Código del Trabajo. En este último supuesto, por aplicación de la Constitución Política que exige una igualdad legislativa cuando el Estado desarrolla actividades empresariales, se encuentran las empresas del Estado, por tanto, a estos organismos no les son aplicables las normas que rigen a los funcionarios que laboran en los otros servicios que conforman la Administración Pública.
Si se toma en cuenta esta expresión de igualdad y se retoman las preguntas planteadas, se debería concluir que las empresas del Estado gozan de la misma libertad que un empleador privado en sus relaciones laborales, quedando exentas de la aplicación de principios públicos exigidos a otros entes estatales. Sin embargo, esta respuesta presenta un problema y envuelve un eventual riesgo. El problema, es que no considera el carácter estatal de la empresa.
Estos organismos, encuentran su causa final en la protección de intereses o necesidades públicas que les han dado origen. Incluso la finalidad comercial de las empresas del Estado es relativa frente al fin de creación de estos organismos, cual es la satisfacción de la necesidad general para la cual ha nacido a la vida jurídico administrativa. Este resultado se explica, primero, porque su vinculación con el Estado es más estrecha que aquella que se produce entre privados regulados por el mismo código laboral. Segundo, ya que en la actividad a reglamentarse predomina un interés general por sobre el interés del funcionario.
Para ello, el artículo se fundamenta en dos premisas: i) las empresas creadas por ley se encuentran condicionadas a principios públicos por ser estatales, y ii) sus trabajadores detentan la calidad de funcionarios públicos.
La importancia del artículo, radica en un aspecto teórico y práctico. El primero, obedece a la orfandad en que se encuentran las empresas del Estado como objetos de reflexión, lo cual motiva generar espacios de discusión que, a su vez, permitan conocer el régimen jurídico de una institución siempre controvertida; las acciones empresariales de carácter público siempre se encuentran unidas a un cierto grado de sensibilidad social y de cuestionamiento sobre la efectiva necesidad de dicha pretensión. Por lo mismo, se efectúa un examen no solo de la doctrina, leyes y jurisprudencia, sino que también se incluyen pronunciamientos administrativos dictados a propósito de dichos organismos.
La segunda importancia se justifica por los diversos problemas que se pueden presentar, como consecuencia de los distintos intereses que confluyen en las relaciones laborales de tales entes: el de la comunidad, el de los trabajadores y el de la empresa, esta última como organismo mercantil y administrativo a la vez. Se previene, que el artículo aborda únicamente las actuaciones laborales realizadas por las empresas públicas creadas por ley.
Fundamentos Constitucionales y Legales
Esta afirmación se fundamenta, primero, en la reserva de Derecho Público que consagra la Constitución Política. Cuando la Carta fundamental se refiere a los órganos del Estado, no está limitando su alcance solo a aquellos que desarrollan actividades en el ámbito público o que ejerzan sus funciones por medio de prerrogativas públicas, sino que se está refiriendo a todas las entidades que sean expresión del Estado, que tengan un control estatal, ya que lo relevante no es la naturaleza pública o privada de la actividad que realicen, sino que el carácter público y estatal del sujeto que las concreta, es lo que se ha denominado la aplicación directa de la Constitución, que se refiere al efecto vinculante, mediato o inmediato de las normas constitucionales sobre toda persona, institución o grupo, por tratarse de una norma jurídica superior que manda, prohíbe, permite o configura los principios para que ello acontezca.
La fuente de la aplicación directa se encuentra en el Capítulo I, al indicar su artículo 6, inciso segundo, que “…los preceptos de esta Constitución obligan tanto a titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo”. A lo cual se debe sumar el alcance que la doctrina y la jurisprudencia le han otorgado a dicho capítulo, en el sentido que permite entender, de manera coherente y sistemática, el sentido del resto de las disposiciones constitucionales, y que la Constitución debe ser interpretada en conformidad con lo que establecen las Bases de la Institucionalidad, especialmente cuando se aplican técnicas de interpretación sistemática y teleológicas.
Por tal motivo, es que toda la Administración Pública, sin excepción alguna e independiente del objeto legal, se encuentra en la obligación de respetar principios constitucionales, como el de legalidad, transparencia y control, y uno de los organismos que integra dicha Administración, por expreso y claro mandato legislativo, son las empresas públicas creadas por ley, según la Ley N° 18.575.
No obstante lo expuesto, podría surgir una interpretación que excluya a las empresas públicas de la observancia de dichos principios, fundamentada en que la Ley N° 18.575 exceptúa a tales organismos de las normas contenidas en su Título II, y los somete, en lo que respecta a su organización y funcionamiento, a sus respectivas leyes de quórum calificado, las cuales, a su vez, contemplan un régimen jurídico de Derecho Privado y no permiten la aplicación de otra normativa, salvo determinadas circunstancias. Por ejemplo, el Decreto que crea la Corporación Nacional del Cobre, señala que “Las normas legales dictadas o que se dicten para las Empresas del Sector Público, (…) solo serán aplicables [a dicha corporación] (…) en caso de que se haga referencia expresa a ella en la norma legal respectiva…” El mismo criterio es utilizado en dictámenes N°s 21763 (2004) y 7846 (2017), y en sentencia del (CIMM Tecnologías y Servicios S.A.
…el artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en cumplimiento del mandato previsto en el inciso primero del artículo 38 de la Constitución, determina la organización de la Administración del Estado, precisando quienes son los órganos y entidades que la constituyen, estableciendo expresamente que las empresas públicas creadas por ley, forman parte de la Administración del Estado.
Cabe agregar que, cuando las leyes orgánicas de estas entidades excluyen la posibilidad de aplicar otra normativa, dicha exclusión solo debe ser entendida en el sentido de no utilizar el Derecho Público en las relaciones jurídicas de la empresa actuando en el mercado, pero no en lo que respecta al resguardo de los intereses públicos puestos en el funcionamiento de dicho organismo, ya que en este caso no se está hablando de la empresa solo en el sentido económico de la misma, sino que se está en presencia de un órgano público que se relaciona con quien hace las veces de su propietario, quien es la comunidad representada en el Estado.
Desde esta perspectiva, el Derecho Público se presenta como un elemento que otorga garantía a toda la colectividad, porque evita o dificulta el ejercicio abusivo del Derecho Privado y se constituye, al mismo tiempo, en un elemento al cual recurrir para interpretar la regulación específica de tales entes administrativos. Además, como lo ha señalado la jurisprudencia, el hecho de que las empresas del Estado se rijan por normas que son propias del sector privado, “…no es sino una ficción legal destinada a facilitar su actividad comercial, que no puede tener la virtud de alterar la real naturaleza de la entidad, más aun, cuando ella debe confrontarse en relación con normas de rango constitucional”.
Lo expuesto permite reiterar el enunciado inicial, cual es que las empresas estatales se encuentran condicionadas a principios públicos no por el tipo de actividad que realizan, sino que por formar parte de la Administración Pública, es decir, por la existencia de un poder público capaz de dirigir las decisiones de la empresa.
Principios Aplicables a las Empresas Estatales como Empleadoras
Demostrado lo anterior, corresponde precisar los principios a los cuales se encuentran sujetos estos organismos en su condición de empleadores, y que permiten dar protección al interés público inserto en el funcionamiento de los mismos, se reitera que cuando el Estado interviene en la sociedad a través de estructuras empresariales es para satisfacer un interés público, incluso dicho interés debe ser de carácter relevante. Para ello, se deberá efectuar un análisis desde el punto de vista de la selección del personal y de las fuentes jurídicas que regulan la actuación de la empresa estatal.
Selección del Personal
No existe duda, que el empresario privado es titular de una amplia autonomía en lo que respecta a la selección del personal que prestará servicios en su empresa. Su libertad se restringe solo por aspectos formales y de respeto a los derechos de los trabajadores, por ejemplo, respetar la irrenunciabilidad de los derechos laborales consagrada en el Código del Trabajo. Esta situación es complemente distinta a lo que ocurre con trabajadores del sector privado. En estos casos, los beneficios otorgados por el empleador, de forma permanente e invariable, constituyen una estipulación tácita incorporada en el contrato, por lo que no puede ser modificada o suprimida por la voluntad de una de las partes. Es decir, se entiende que éstas, tácitamente, han modificado o complementado el pacto laboral, razón por la cual, su otorgamiento se transforma en un derecho exigible para el trabajador.
Lo expuesto se fundamenta en el Código Civil, que permite interpretar las cláusulas contractuales por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de ellas con aprobación de la otra. Sin embargo, la situación es distinta cuando se trata de seleccionar trabajadores que prestarán servicios en alguna empresa estatal. Como se señaló previamente, éstas forman parte de la Administración Pública, razón por la cual, en su condición de empleadoras se encuentran vinculadas a principios constitucionales, como son el de igualdad en el acceso a todos los empleos públicos y el de objetividad.
Con respecto al primero, el imperativo en que se encuentran las empresas del Estado se traduce, de conformidad a la Ley N° 18.575, en respetar los requisitos establecidos en el Código del Trabajo, a saber, las exigencias sobre mayoría de edad y de nacionalidad; y los contemplados en las leyes respectivas de cada una de las empresas estatales, por ejemplo, deberán acatar todo el régimen relativo a las incompatibilidades e inhabilidades, como ejemplo de incompatibilidad puede consultarse el Decreto Ley Nº 2.079, que fija el texto de la ley Orgánica del Banco del Estado, y que se remite a las incompatibilidades que rigen a los directores de bancos comerciales. En lo pertinente a las inhabilidades, se pueden mencionar aquellas de caráct...
Modificaciones a la Jornada Laboral (Ley N°21.561)
- La reducción de la jornada se implementará de forma gradual en un periodo de 5 años, hasta llegar a las 40 horas.
- En una jornada de 5 días semanales, el empleador deberá reducir la jornada en al menos una hora en un día.
- Este artículo en el Código del Trabajo ha sido modificado, otorgando el derecho a una jornada laboral a todas y todos los trabajadores.
- Además, la Ley de 40 horas abre la posibilidad de acordar por escrito que las horas extraordinarias se compensen por días adicionales de feriado.
- Si no los solicita en la oportunidad indicada corresponderá su pago dentro de la remuneración del respectivo periodo.
- Se modifica para aquellas empresas que a la fecha de entrada en vigor de la ley tengan imputado la hora de colación a la jornada.
- En el caso de las Trabajadoras Puertas Adentro la reducción de la jornada se va a traducir en dos días libres al mes, remunerador y de libre disposición.
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