El sistema de pensiones chileno, nacido en 1980, se basa en la capitalización individual, donde los cotizantes ahorran un porcentaje de su salario, administrado y rentabilizado por una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP). Actualmente, existen siete empresas que proveen este servicio.
Pilares del Sistema de Pensiones Chileno
El sistema de pensiones de Chile se basa en tres pilares fundamentales:
- Pilar Contributivo: Opera bajo el principio de capitalización individual. Los trabajadores destinan parte de sus ingresos mensuales a cuentas de capitalización individual gestionadas por las AFP.
- Pilar Voluntario: Permite a los afiliados contribuir con más ahorro a su pensión.
- Pilar Solidario: Garantiza una pensión mínima a aquellos ciudadanos que no han logrado acumular suficientes recursos para financiar su retiro.
El Pilar Contributivo en Detalle
El pilar contributivo del sistema de pensiones es su piedra angular, operando bajo el principio de capitalización individual. Los trabajadores destinan parte de sus ingresos mensuales a cuentas de capitalización individual gestionadas por las AFP.
Ahorro Voluntario: Pilar 2
El sistema de pensiones nacional tiene también un pilar voluntario, que permite a los afiliados contribuir con más ahorro a su pensión.
Pilar Solidario: Garantizando una Pensión Mínima
Para finalizar la definición del sistema de pensiones está el tercer pilar, el solidario, que tiene como finalidad garantizar una pensión mínima a aquellos ciudadanos que no han logrado acumular suficientes recursos para financiar su retiro.
Aspectos Legales y Administrativos
La relación jurídica entre una persona y el régimen de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia por capitalización individual, origina derechos y obligaciones, en especial el derecho a las prestaciones y la obligación de cotizar.
El inicio de la labor del trabajador no incorporado genera la afiliación automática al sistema y la obligación de cotizar en la AFP que se haya adjudicado la licitación correspondiente, que en razón a ello, no puede rechazar la afiliación requerida.
Respecto de la afiliación de trabajadores independientes hay que distinguir la forma en que obtienen sus rentas. Aquellos cuyas rentas están gravadas por el artículo 42 Nº2 de la Ley sobre Impuesto a la Renta (boletas de honorarios), tienen una afiliación obligatoria; mientras que aquellos trabajadores que siendo independientes no tienen rentas gravadas por dicha norma, se sujetan a las reglas de la afiliación voluntaria.
Permite que toda persona natural que no ejerza una actividad remunerada pueda incorporarse a este régimen, lo cual se produjo desde la reforma de la Ley Nº20.255 del año 2008.
Beneficios Adicionales y Subsidios
Existe un seguro que permite financiar las pensiones de invalidez transitorias, los aportes adicionales, que son la diferencia de fondos que pudiere producirse entre los saldos existentes en la cuenta individual del afiliado y el dinero necesario para financiar la pensión respectiva, y la contribución.
También existe un subsidio estatal mensual, establecido en el Título III de la Ley N° 20.255, al cual pueden acceder los trabajadores y sus empleadores, equivalente al 50% de la cotización previsional, calculada sobre un ingreso mínimo.
Este beneficio se recibirá sólo en relación a las primeras 24 cotizaciones, continuas o discontinuas del trabajador en el Sistema de Pensiones, y para que el empleador reciba el beneficio es necesario enterar las cotizaciones del trabajador respectivo, dentro del plazo legal establecido.
Ahorro Previsional Voluntario (APV)
El Ahorro Previsional Voluntario (APV) es un plan de ahorro otorgado a los trabajadores por las AFP y por las instituciones autorizadas para ello, para que éstos realicen aportes destinados a aumentar sus fondos previsionales propios y así poder mejorar su pensión o anticiparla si el trabajador así lo prefiere.
Existe también el Contrato suscrito entre un empleador, por sí mismo y en representación de sus trabajadores con una entidad administradora de ahorro, AFP o institución autorizada para ello, con el objeto de incrementar los recursos previsionales de dichos trabajadores.
Otra modalidad es la Cantidad de dinero convenida entre el trabajador dependiente afiliado y su empleador para que éste último deposite en la cuenta de capitalización individual del primero las sumas que para ello hayan acordado. Se diferencia de otros aportes voluntarios en que éste considera también la posibilidad de realizarlo una sola vez o de forma única.
Los Depósitos Convenidos (DC) no tienen tope, no obstante, los beneficios tributarios a los que eventualmente pudieran acogerse, sí los tienen, y corresponden a 900 UF anuales.
Instituciones Clave
El Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA) es un servicio público creado por la ley N° 20.255, y es la entidad pública de mayor envergadura en materia de pensiones, encargándose de administrar el sistema de pensiones solidarias.
La Superintendencia de Pensiones es una institución autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, cuya función principal es la de ejercer como autoridad técnica de regulación, supervigilancia y control de las AFP, además de realizar labores de supervisión de la Administradora de Fondos de Cesantía (AFC).
Conforme a la ley de Bases Generales de la Administración de la República, "los ministerios son los órganos superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos sectores".
Estabilidad del Sistema a Través del Tiempo
El 1 de mayo se cumplieron 30 años de la entrada en vigencia del sistema privado de pensiones, una de las mayores reformas al rol del Estado en cuanto a la seguridad social y pionera en el mundo. Nacida bajo el régimen de Augusto Pinochet, el sistema se ha mantenido sin modificaciones sustanciales durante gobiernos de variadas ideologías y sesgos.
Estos últimos 30 años de historia chilena han visto pasar gobiernos de distintas ideologías y la transformación de muchas instituciones. En el ámbito previsional, no obstante haberse introducido múltiples y significativas reformas, el sistema ha presentado una marcada estabilidad.
Considerando la magnitud de la reforma introducida al comienzo de los años 80, las críticas al sistema, la cantidad de detractores del mismo y su marcada vinculación con los principios establecidos durante el Régimen Militar, su permanencia por más de 30 años merece ser analizada en detalle.
No obstante la existencia de una serie de otras variables -económicas, sociales, culturales, políticas- que puedan haber influido en su estabilidad, las variables institucionales tienen un potencial explicativo innegable para el análisis de un comportamiento tan paradójico: un sistema abiertamente resistido por una gran cantidad de agentes políticos que ha sido capaz de permanecer en el tiempo sin sufrir modificaciones sustanciales.
Tal como han señalado múltiples especialistas en el terreno de las políticas sociales y específicamente en el área de las pensiones, la norma es la estabilidad. El llamado “path dependency” surge como el principio que sirve como fundamento a la institucionalización y que en la práctica significa que una vez seguido un cierto camino, los costos de revertir esta decisión son cada vez más altos.
El presente análisis, sin embargo, considera la estabilidad como un fenómeno digno de ser analizado a la luz de los recientes cambios introducidos por países vecinos que, habiendo adoptado durante los años 90 cambios en la línea de privatizar sus respectivos sistemas de pensiones, han modificado sus respectivas legislaciones para devolver al Estado su rol de principal agente en materia previsional.
La forma en que se plantea esta última pregunta implica reconocer que en el transcurso de estos 30 años se han adoptado una serie de cambios al sistema que, no obstante su importancia, no pueden considerarse como modificaciones sustanciales a los pilares del sistema. Ellos han tenido funciones y lógicas bastante diversas, desde ampliar el espectro de instrumentos en los cuales pueden invertir las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), la creación de los llamados multifondos, las modificaciones a los sistemas de rentas vitalicias, hasta el diseño y asignación de facultades a las instituciones encargadas de la supervisión y vigilancia del sistema.
Cabe destacar dentro de ellas la reforma introducida durante el gobierno de Michelle Bachelet que implicó la creación de las llamadas pensiones solidarias, sistema complementario al establecido por el DL 3500 de 1980.
Sin dejar de considerar el impacto de todas estas reformas, este análisis sostiene que a treinta años de su creación, aún se mantienen los pilares fundamentales y los principios en los cuales se basa nuestro sistema previsional. Ello se relaciona con la institucionalidad en el cual se inserta el régimen previsional y con el orden y garantías establecidas en la Constitución Política de 1980.
Evolución Histórica del Sistema
El Sistema Privado de Pensiones introducido a partir de 1980 y la consiguiente puesta en marcha de las llamadas AFP, que hoy cumplen 30 años de existencia, marcan un quiebre en el paradigma existente hasta esa fecha.
En Chile el sistema se institucionalizó bajo la forma de “Cajas”, que otorgaban prestaciones muy diversas y contemplaban requisitos diferentes para acceder a beneficios previsionales. Contrario a lo que podría imaginarse, el Servicio de Seguro Social, entidad que concentraba al mayor número de trabajadores que contaban con los menores ingresos, otorgaba menores beneficios e imponía las mayores dificultades para acceder a una jubilación. Esta enorme cantidad de sistemas previsionales fundado en una maraña de cuerpos jurídicos permitía que los grupos de trabajadores con mayor nivel de poder político consiguieran los mayores beneficios previsionales.
El desgaste que experimentó en el tiempo el sistema de reparto “a la chilena”, su fuerte clientelismo y las críticas generalizadas hacia las discriminaciones e ineficiencias que conllevaba, pueden servir en parte para entender la estabilidad del actual sistema.
Ya desde mediados del siglo XX, presidentes de diversas inclinaciones políticas manifestaron sus críticas al sistema imperante y propusieron implementar cambios en la línea de contar con un sistema de previsión justo y eficiente. Sin perjuicio de ello, la opción de reemplazar el sistema de reparto por uno de capitalización individual, no fue evaluada ni presentada como alternativa hasta el año 1974.
Con respecto a la gestación de este sistema, vale la pena consignar que, encontrándose el Congreso en receso a partir del 11 de septiembre de 1973, la discusión de la reforma no fue fruto de un debate parlamentario.
Fue el Ministro del Trabajo, José Piñera, quien estuvo a cargo de materializarla, previa discusión y aprobación por parte de la Junta de Gobierno. Aun cuando el Ministro del Trabajo logró el objetivo fundamental de reformar el sistema de pensiones, este proyecto fue examinado con recelo al interior de la Fuerzas Armadas, cuya previsión se mantuvo al margen del nuevo sistema de pensiones.
El Decreto Ley Nº 3.500 publicado en el Diario Oficial del 13 de noviembre de 1980 estableció en Chile el “Nuevo Sistema de Pensiones”, rompiendo en forma radical con el predicamento existente hasta esa fecha e instaurando un sistema de capitalización individual.
El nuevo sistema, que comenzó a operar el 1 de mayo de 1981 con una docena de AFPs, contempló la creación de cuentas individuales de propiedad de cada trabajador en la cual se acumularían todas las contribuciones generadas durante su vida laboral, las cuales serían administradas por sociedades anónimas especiales que tendrían como giro específico esta tarea.
En ese sentido, el cambio de paradigma consistía en relacionar los beneficios que el sistema proporciona con el ahorro o esfuerzo que realice el trabajador durante su vida laboral activa. El sistema de reparto imperante hasta esa fecha, en cambio, endosaba a la generación siguiente el pago de las pensiones de los trabajadores retirados y disociaba muchas veces el aporte realizado al sistema del beneficio a percibir.
Con respecto a los trabajadores que no lograran reunir el monto de cotizaciones necesarias para financiar una pensión mínima, el nuevo sistema imponía al Estado el deber de garantizar el pago de pensiones mínimas.
Las modificaciones al sistema no se hicieron esperar y fueron abundantes, efectuadas varias bajo la vigencia del régimen de Augusto Pinochet, tuvieron por objeto principalmente flexibilizar las posibilidades de la participación de las AFP en la compra de acciones de sociedades anónimas y adecuar las posibilidades de inversión a nuevos instrumentos financieros.
Esta reforma fue seguida por una serie de cambios efectuados por diversos gobiernos de la Concertación, tendientes a flexibilizar las inversiones autorizadas a las AFP. Tales cambios, lejos de erosionar las bases del sistema, fueron consolidándolo y permitiendo mayores niveles de libertad no solo en cuanto a las inversiones que podían efectuar las administradoras, sino al nivel de riesgo que los cotizantes podían asumir en sus propias carteras y a la entrada de nuevos actores a la administración de fondos de pensiones.
Pilares del Sistema: Un Análisis Detallado
El diseño básico del nuevo sistema contempla la existencia de tres pilares. En efecto, desde sus inicios es posible distinguir un pilar no contributivo o solidario, un pilar contributivo basado principalmente en la capitalización individual y un tercer pilar voluntario compuesto por distintas fórmulas de ahorro complementario destinadas a mejorar la pensión de vejez.
Este esquema, recomendado especialmente por el Banco Mundial a partir de la década de los 90, permite estructurar un sistema de pensiones con un componente fiscal importante focalizado especialmente en aquel segmento de la población que, por diversas circunstancias, no presenta aportes en el sistema contributivo o su densidad de cotizaciones es tan baja que no le permitiría financiar una pensión mínima o de subsistencia.
Este pilar es básico y sustancial al nuevo sistema de pensiones y ha sido reforzado en el tiempo estableciendo correcciones basadas en la equidad del género o en la mejoría de quienes presentan períodos prolongados de cesantía o bajos aportes al sistema.
El segundo pilar, denominado contributivo, contempla contribuciones definidas y prestaciones indefinidas. Su objetivo principal es otorgar a quienes han concluido su etapa laboral activa un estándar de vida que se acerque razonablemente al que se gozaban durante su vida activa. Dentro de este pilar se incluye también un pequeño porcentaje de adscritos al antiguo sistema de reparto.
Por último, el tercer pilar contempla la existencia de un sistema de ahorro complementario para la vejez (APV y la denominada cuenta 2) al cual se agregó en marzo de 2008 un sistema de ahorro previsional colectivo y se introdujo la figura del afiliado voluntario.
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