El estudio del poder punitivo en manos de órganos administrativos ha despertado en las últimas décadas un particular interés por parte de la doctrina, de la mano de una jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional que ha ido delineando sus contornos para establecer su naturaleza jurídica y el régimen jurídico que le resulta aplicable.
En esta materia la discusión en torno a su fundamento y legitimidad constitucional ha pasado a ser reemplazada por la forma en que debe ser ejercida dicha potestad a partir de determinados principios y normas que determinan el marco jurídico que les resulta aplicable.
Este constituye uno de los aspectos centrales sobre esta materia a partir de dos puntos que son determinantes. En primer término, no contamos en Chile con una ley general de infracciones administrativas que establezca las normas generales que debieran aplicarse en el caso de falta de regulación especial. En segundo lugar, la regulación de las infracciones administrativas se realiza en diversos cuerpos normativos, de forma fragmentada, diversa y heterogénea, algunas con un acabado desarrollo, mientras que en otros con escasa densidad regulatoria.
En razón de lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia han buscado la forma de llenar estos vacíos a partir de los principios recogidos del Derecho penal positivo o, en su caso, tomándolos de normas constitucionales, aun cuando no todos se pueden reconducir a algunas de estas dos vías.
Este trabajo tiene por objeto determinar cómo los operadores jurídicos han ido formulando y aplicando estos principios, cuál es el contenido que se les da a cada uno de ellos y en que forma inciden en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
Para tal efecto, es importante tener presente algunos aspectos previos, como es el concepto de infracción y sanción administrativa, la relación que existe entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, el concepto de principios que se sigue en esta materia y la forma como estos son matizados respecto de aquellos que se aplican en el orden penal.
El Concepto de Sanción Administrativa y su Relación con el Derecho Penal
Ya hemos tenido oportunidad de establecer los elementos distintivos que tiene la sanción administrativa respecto de otros actos desfavorables de la Administración. En efecto, además de los elementos externos o formales (son actos que emanan de un órgano de la Administración, que se aplica previo procedimiento administrativo y mediante actos administrativos), la sanción administrativa es un mal inflingido por un órgano administrativo que supone una conducta ilícita por parte del particular y una finalidad esencialmente represora.
En algunos casos nuestra jurisprudencia ha considerado un concepto más amplio y entiende que todo acto desfavorable constituye una sanción, aunque lo hace con la finalidad de aplicar la garantía constitucional del justo y racional procedimiento, bajo un concepto amplio de jurisdicción desarrollado por la doctrina y jurisprudencia constitucional.
Sin embargo, nuestra jurisprudencia judicial y administrativa, así como la doctrina nacional, tiende a utilizar el concepto más estricto de sanción administrativa.
Por su parte, la relación que existe entre las sanciones administrativas y penales ha sido uno de los puntos de discusión de más antigua data. Partiendo por una separación tajante y natural, se ha llegado a afirmar la identidad ontológica de las mismas, al punto de constituir variantes en el ejercicio del ius puniendi del Estado al momento de implementar una política represiva en resguardo de determinado bienes jurídicos.
Así por lo demás, lo ha entendido nuestro Tribunal Constitucional, el que ha insistido que ambas formas represivas forman parte de un tronco común y que se bifurcan en la vía administrativa o penal por determinación del legislador, aunque sujeto a algunas limitaciones, como es la estricta judicialización de las penas privativas de libertad y la aplicación del principio de proporcionalidad.
Principios y "Matices" a los Cuales se Someten las Sanciones Administrativas
En materia de fuentes del derecho, uno de los fenómenos que se ha acentuado en las dos últimas décadas en nuestro Derecho es el recurso a los principios como pautas de interpretación de las normas que integran nuestro derecho público, así como un importante mecanismo de integración y de resolución de casos concretos.
Esto ha llegado a tal punto que en la actualidad constituye una práctica habitual en la doctrina nacional el recurso a los mismos y es una importante fuente utilizada por parte de los operadores jurídicos más relevantes en el ámbito jurídico-administrativo, como sucede con la Contraloría General de la República, el Tribunal Constitucional y los Tribunales Superiores de Justicia, labor a la que también se ha incorporado el legislador atenuando la densidad prescriptiva de sus regulaciones e incorporando derechamente la expresión principios en textos normativos de suma relevancia para la actividad administrativa.
Sin embargo, los principios jurídicos producen una suerte de sentimientos encontrados, en la medida que, por una parte, permite superar el legalismo extremo y constituye un notable avance por llegar a soluciones razonables y justas a partir del espíritu general que parece emanar de las normas positivas.
Pero, por otra, estos principios nos producen cierta inseguridad e incertidumbre, dado que se trata de pautas generales que orientan el obrar humano y que muchas veces dejan la puerta abierta a diversas posibilidades de actuación por parte de la Administración, así como de la forma en que serán aplicados por los órganos jurisdiccionales.
Bien dice Alejandro Nieto que "el Derecho progresa cuando renuncia a sus caracteres aparentemente esenciales de claridad y previsibilidad y cuando debilita la garantía de la seguridad jurídica que ofrecen sus normas positivas, para lanzarse a las turbulencias vitales y arriesgadas de los principios generales del Derecho".
En el ámbito del Derecho administrativo sancionador nuestro ordenamiento se ha caracterizado por la ausencia de una normativa general, contando sólo con una heterogénea y dispersa legislación sectorial, producto de una regulación nacida al amparo de alguna contingencia y con distinta intensidad regulatoria.
En efecto, mientras que en algunos casos sólo se menciona un tipo genérico y se entrega a los órganos de la Administración su aplicación, en otros se regula en todos sus extremos el procedimiento sancionatorio y los criterios que se deben seguir para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
No existe una vinculación ni tronco común entre una y otra manifestación del poder punitivo de la Administración. Por tal razón, el recurso a los principios generales ha encontrado en esta materia un campo fértil, atractivo y necesario para dotar de uniformidad, razonabilidad y de criterios comunes de solución en un ámbito de la actuación administrativa que estaba totalmente huérfano de un tratamiento teórico general y de pautas de actuación necesarias para la propia Administración y los tribunales de justicia.
Si bien la Corte Suprema ya había emprendido un camino en tal sentido en la década de los sesenta -posteriormente retomado a comienzo de los noventa-, el paso fundamental que desencadena el principialismo en materia de sanciones administrativas viene de la mano del Tribunal Constitucional.
Nos referimos a la sentencia rol Nº 244, de 26 de agosto de 1996 en la cual se sostiene en términos claros e inequívocos que: "[...] los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado" (considerando 9º), cuyo criterio sería reiterado en fallos posteriores.
Ahora bien, con este pronunciamiento nuestro Tribunal hace suya la doctrina y jurisprudencia española sobre la materia, que se construye sobre la base de la teoría del poder punitivo único del Estado, formulada por el Tribunal Supremo español en 1972 y respaldada tempranamente por el Tribunal Constitucional Español a partir de 1981 en los siguientes términos: "[...] los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambas son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo [...]".
Teniendo claro la influencia recibida por nuestro Tribunal, lo cierto es que la solución desde el punto de vista constitucional no deja de plantear algunas dudas de interpretación. En efecto, esta doctrina si bien recurre a los principios del orden penal como una forma de resolver la cuestión, no existe una aplicación literal y directa de la doctrina forjada por la jurisprudencia española.
En primer lugar, el Tribunal Constitucional no hace una remisión tan amplia a los "principios inspiradores del orden penal" como sucede con lo sostenido por su símil español. En efecto, nuestro Tribunal restringe estos principios sólo a los "contemplados en la Constitución Política de la República".
La razón de esta diferencia es fácil de comprender. En el caso español, el Tribunal Constitucional establece dicha regla siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo. A su vez, el problema que debía enfrentar dicho tribunal era respecto del régimen jurídico común aplicable al ejercicio de la potestad punitiva de la Administración, a partir de los principios que permitieran superar aquél estado de Derecho represivo prebeccariano, haciendo un salto directo a las bases del Derecho penal sin pasar por el orden constitucional, dadas las circunstancias históricas.
En buenas cuentas, lo que se buscaba resolver era un problema de Derecho común o Derecho general aplicable, así como establecer la naturaleza de los principios que deben guiar al intérprete y a los operadores jurídicos al momento de ejercer o controlar el poder sancionador de la Administración.
Por su parte, en el caso chileno, el Tribunal Constitucional debía resolver un problema de constitucionalidad, esto es, de compatibilidad entre el texto de la Carta fundamental y lo establecido por una ley que contempla el ejercicio de poderes sancionadores por parte de la Administración.
En este caso, el Tribunal no se cuestiona la constitucionalidad de la institución (sanciones administrativas), sino que la da por establecida, pero trata de determinar cuál es el régimen jurídico constitucional que le resulta aplicable. Por lo tanto, son cuestiones bien distintas, aunque los términos en que se ha planteado por el Tribunal Constitucional chileno responden de forma más precisa a la función que esta entidad está llamada a cumplir.
En segundo término, estos principios constitucionales del orden penal se deben ser aplicado de forma matizada o por regla general. Estas son dos expresiones que hace suya el Tribunal Constitucional y nos plantean un problema no menos complejo que, por lo demás, es una cuestión heredada de la jurisprudencia española.
Si fuese posible encontrar algún sentido a dicha expresión, pareciera que nuestro Tribunal nos quiere decir que los principios contenidos en nuestra Carta fundamental y que disciplinan el poder punitivo del Estado son aplicables de forma estricta en el ámbito penal, pero no debería darse tal rigor en el caso de las sanciones que aplica la Administración.
Esto supone entender que el ius puniendi estatal es único y que, por tanto, existe una identidad ontológica entre penas penales y penas administrativas, razonamiento que ya había esbozado con buenos argumentos nuestra doctrina.
Sin embargo, no se explica ni se entiende el por qué de estas matizaciones ni del diverso tratamiento que se da a unas y otras. Bien ha señalado Alejandro Huergo respecto del Derecho español que "[...] al carecer de un criterio, una clave interpretativa, que nos diga cuál es la razón de las ‘matizaciones’, éstas se han convertido en un título inespecífico en manos del legislador, que le permite rebajar aquí y allí las garantías penales donde las tiene por conveniente, sin que hasta el momento tales matizaciones hayan llegado a superar casi nunca esa barrera invisible que las separa de la pura y simple supresión de las garantías penales y que sólo el Tribunal Constitucional parece capacitado para localizarla".
Al parecer, existiría una particular alquimia que daría lugar a esta solución, en donde la gravedad de las infracciones y la aplicación del principio de proporcionalidad hacen que el Derecho penal se aferre de forma estricta a los principios y garantías del ius puniendi estatal previsto en la Constitución, mientras que el Derecho administrativo sancionador podría atenuar tales principios -muchos de los cuales aparecen vinculados a garantías y derechos fundamentales- considerando los intereses públicos y la eficacia en el actuar administrativo.
Por lo tanto, estamos en un ámbito dotado de cierta inseguridad, propio de las formulas y conceptos generales des...
