En noviembre de 1980, el gobierno del General Augusto Pinochet introdujo una de las transformaciones más radicales jamás ocurridas a un sistema de pensiones en América Latina. La aprobación del Decreto Ley 3.500 reemplazó el antiguo sistema de reparto por uno de capitalización individual. A partir de esta reforma el Estado transfirió diversas responsabilidades al sector privado, limitó los niveles de beneficios y endureció las reglas de elegibilidad del sistema de pensiones.
Académicos y políticos anticiparon que una reforma estructural de tal envergadura no podría ser replicada por los demás países de la región. El argumento central era que solamente un régimen burocrático-autoritario sería capaz de promover una reforma tan impopular como radical. Con la tercera ola de democratización, se esperaba entonces que las posibilidades de privatizar total o parcialmente los sistemas de pensiones latinoamericanos fuesen prácticamente nulas.
Sin embargo, a partir de 1994, cuando el Banco Mundial (BM) publicó su libro Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, en el que se recomendaba la implementación de un sistema de pensiones que combinase tres pilares -un pilar obligatorio público, otro obligatorio privado y un tercero privado pero esta vez voluntario- las predicciones comenzaron a cambiar.
Efectivamente, la década de los 90 trajo consigo una serie de reformas estructurales en varios países de la región, pero éstas plasmaron estrategias y modelos de cambio heterogéneos. Hasta el año 2002, diez países habían avanzado reformas estructurales de sus sistemas de pensiones contributivas. No obstante, la intensidad de las reformas de cada uno de los países en cuestión ha variado significativamente.
Mientras algunos optaron por promover reformas similares a la chilena, donde se sustituye al sistema de reparto por uno de capitalización individual, otros eligieron modelos que combinan un pilar público con otro privado. Dentro de estos últimos, los países latinoamericanos que produjeron reformas estructurales pueden ser localizados en distintos puntos del continuo Estado-mercado, con algunos reteniendo un importante rol del Estado y otros privilegiando al mercado.
Esta nota de investigación ofrece una revisión de los países que produjeron reformas estructurales desde 1980 hasta 2002 y de las principales explicaciones institucionales y políticas derivadas de la ciencia política y de la economía política acerca de por qué estos países adoptaron estrategias de reforma tan dispares. Si bien este tema ha sido abordado por diferentes investigaciones académicas, este estudio contribuye al debate pues da cuenta de los diferentes tipos de variables y enfoques que analizan estos procesos de reforma estructural.
Tipos de Reforma de Pensiones en América Latina
La literatura toma al "nivel de reforma" que se produce en cada país como su objeto de estudio. Tal vez la definición y operacionalización más aceptada de esta variable es la que proponen Mesa-Lago (1999 y 2001) y Mesa-Lago y Müller (2002). Estos autores sostienen que en América Latina ha habido dos estrategias principales de reforma de pensiones.
Por un lado las reformas estructurales transforman sustancialmente el sistema de seguridad social público reemplazándolo, complementándolo o haciéndolo coexistir de forma paralela con un sistema privado. Por el otro, las llamadas reformas paramétricas mantienen el sistema público a pesar de introducir algún tipo de modificación en su forma de financiamiento o en las condiciones que regulan los derechos -entitlements- a la seguridad social.
Dentro de los países que produjeron transformaciones estructurales, los autores distinguen tres modelos de reforma principales: sustitutivos, paralelos y mixtos. En los modelos sustitutivos el antiguo sistema público de reparto es reemplazado por un modelo privado, mientras que en los paralelos el sistema privado es introducido como una alternativa al sistema público, forzando a ambos sistemas a competir entre sí, y en los modelos mixtos un pilar público -que garantiza una pensión mínima- coexiste con otro privado que sufraga una pensión complementaria.
En base al modelo de reforma, al tipo de administración del sistema de pensiones, al status de las contribuciones de los empleadores, a las garantías que ofrece el Estado a los asegurados y pensionistas y al porcentaje de asegurados que están acogidos al sistema público, Mesa-Lago y Müller (2002) elaboraron un ranking que refleja el nivel de privatización de cada país, que varía de 1 a 7, siendo 1 el nivel más bajo de privatización y 7 el nivel más alto.
De acuerdo a este ranking, Costa Rica estaría en el lugar 1, Argentina y Uruguay en el 2, Colombia en el 3, México en el 4, El Salvador en el 5, Chile y Perú en el 6 y Bolivia en el 7 (Mesa-Lago y Müller, 2002).
Explicaciones de la Variación en las Reformas
Si bien no existe una sola explicación de los marcados patrones de cambio de América Latina, dentro de la literatura de la ciencia política y la economía política se pueden distinguir al menos cinco explicaciones, no necesariamente incompatibles. Aunque esta revisión no intenta cubrir todas las interpretaciones sobre el notorio proceso de transformación de los sistemas de pensiones latinoamericanos, a continuación se da cuenta de las principales explicaciones institucionales y políticas existentes.
1. Tipo de Régimen
Diversos estudios de caso sobre Chile sostienen que este país logró llevar adelante una reforma radical de su sistema de pensiones debido, en parte, al carácter autoritario y represivo del gobierno que la promovió. En términos de estudios comparativos, Mesa-Lago (1999) y Mesa-Lago y Müller (2002) concluyen que el nivel de democracia de un país se relaciona inversamente con el nivel de privatización. En otras palabras, "cuanto más democrático el régimen político, menor la posibilidad de reformar la seguridad social privatizándola completamente".
2. Presión de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI)
Otra explicación adicional tiene que ver con la presión ejercida por las IFI. Varios autores han señalado que el proceso de integración global en curso ha tenido un gran impacto sobre los sistemas de protección social. Varios autores aseguran que las reformas estructurales que tuvieron lugar en América Latina después de la crisis de la deuda, han sido impulsadas por el uso de poder directo de las IFI y su capacidad de premiar o castigar a aquellos países de acuerdo a sus decisiones.
Mientras es probablemente cierto que el poder de las IFI es un factor relevante que afecta las decisiones en materia de política pública, las experiencias de algunos países de la región, como Chile y Uruguay, parecen sugerir que la relevancia de esta variable no es automática. Para zanjar este punto, tal vez deberíamos esperar que el poder de las IFI sea crítico siempre que los países tengan un alto nivel de endeudamiento externo. Bajo estas circunstancias, la única forma de acceder a un crédito para financiar los elevados costos de transición asociados a la privatización del sistema de pensiones es aceptar las condiciones impuestas por las IFI.
3. Distribución de la Autoridad Gubernamental
Los autores centrados tanto en el estudio de los recursos de poder (power resources) como de las instituciones han debatido largamente el impacto de los patrones de distribución gubernamental sobre los procesos de reforma de las instituciones de protección social. Dentro del neo-institucionalismo, Paul Pierson argumenta que "while cohesive systems concentrate authority, they also concentrate accountability". Como los costos políticos de promover un proceso de reforma radical son más altos cuando la autoridad gubernamental está concentrada, Pierson sostiene que "the theoretical basis for believing that government cohesion facilitates retrenchment is weak".
Similarmente, la literatura sobre los presidencialismos latinoamericanos ha subrayado la conexión existente entre los poderes constitucionales y partisanos de los presidentes y las transformaciones de las políticas (policies). Por tanto, los presidentes que detenten poderes partisanos y constitucionales fuertes estarán en posición aventajada para materializar sus preferencias políticas.
Varios autores dedicados al estudio de los sistemas de pensiones latinoamericanos han argumentado que distintos indicadores relacionados con la distribución de la autoridad gubernamental facilitan u obstruyen las posibilidades de promover reformas. En particular, se ha hecho referencia a la conexión existente entre las relaciones del ejecutivo con el legislativo y los resultados en términos de reforma de pensiones.
El Uso de Redes Sociales en el Debate de la Reforma de Pensiones
El objetivo del artículo es analizar cómo los partidos políticos brasileños utilizaron las redes sociales digitales para abordar la Reforma del sistema de pensiones enviada por el entonces presidente Michel Temer (PEC 287/2016). Se concluye que, en general, los partidos dieron poca visibilidad al tema, menospreciando el ambiente de comunicación digital como un espacio para convencer a la opinión pública.
La Reforma del Sistema de Pensiones en 2025
Después de años de debate sobre el sistema de pensiones, el 29 de enero de 2025, el Congreso aprobó el proyecto presentado por el Gobierno. Se ha señalado que esta reforma constituye el ajuste más profundo al sistema desde su creación. Propone un cambio estructural en cómo se financian y distribuyen los aportes previsionales en Chile.
Actualmente, los colaboradores cotizan un 10% de su sueldo para sus cuentas individuales, además de 1,5% para el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS). Con la reforma, se suma una cotización adicional del 7% a cargo de los empleadores y se modifican algunos aspectos del SIS, sin alterar su monto. Esta será implementada de manera gradual en nueve años.
El aumento de la cotización será progresivo, iniciando con un 1% anual durante los primeros dos años. Desde DLA Piper abogados resaltan el riesgo del trabajo informal. “Dado que los costos incrementarán, uno de los riesgos que existen es mantener todo o parte de la remuneración “en negro”, es decir, pasar todo o una parte del sueldo a la informalidad.
La implementación del Seguro Social y la gestión de las nuevas cotizaciones implicarán cambios en los sistemas de nómina y administración. En el largo plazo, se espera que las pensiones autofinanciadas se incrementen, puesto que la cotización a las cuentas individuales sube de 10% a 16%. Adicionalmente, la reforma implica un mayor ahorro e inyección de recursos a los mercados de capitales, lo que favorece el crecimiento y la inversión.
Adicionalmente, el Seguro Social a través del pago del beneficio del año cotizado, va a incrementar las pensiones de los actuales jubilados que cumplan con la condición de mínimo de años cotizados. Sin embargo, dado el aumento de los costos a las empresas, es posible que en este periodo también se contraiga el mercado laboral.
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