El presidente chileno, Gabriel Boric, ha anunciado su proyecto de reformas del sistema de pensiones, que supondría el fin de las Administradoras de Fondos de Pensiones, las AFP, los organismos privados que se han constituido desde 1981 en el pilar del sistema chileno, basado en la capitalización individual y pionero en el mundo.
“Las AFP, en esta reforma, se terminan. Existirán nuevos gestores de inversión privados con el objeto exclusivo de invertir fondos previsionales y, además, existirá una alternativa pública, lo que permitirá promover la competencia con la entrada de nuevos actores”, aseguró el presidente sobre su propuesta, que se discutirá en el Parlamento.
De aprobarse por los congresistas -Boric no tiene mayoría en ninguna de las cámaras-, Chile tendría un sistema previsional mixto, basado en los principios de la seguridad social en el que contribuyen el Estado, los empleadores y los trabajadores, según explicó el presidente.
“Queremos dejar atrás de esta manera un sistema extremo, que no ha sido capaz de cumplir con las expectativas que se pusieron en él y que tiene reconocidas deficiencias”, aseguró Boric.
Boric recordó que el 72% de las pensiones en Chile son inferiores al salario mínimo y que uno de cada cuatro jubilados recibe una pensión que está por debajo de la línea de la pobreza. “Esto ocurre al mismo tiempo que las AFP perciben tremendas utilidades, aunque los resultados y la rentabilidad de los fondos sean negativos”, aseguró el presidente, que puso ejemplos con casos concretos.
“Una mujer o un hombre que cotizaron la mitad de su vida laboral con un sueldo de 400.000 pesos chilenos [unos 423 dólares, 433 euros], hoy reciben una pensión de 257.000 y 268.000 pesos, respectivamente [entre 272 y 283 dólares]. De ser aprobada esta reforma, las pensiones de ambos superarán inmediatamente los 390.000 [412 dólares]”, con lo que, dijo, aumentaría un 46% para el hombre y un 52% más para la mujer.
Boric habló de un sistema de pensiones que, hoy en día, está basado casi exclusivamente en la capitalización individual y que ha demostrado ser tremendamente insuficiente. “Más que tener un sistema de seguridad social lo que tenemos hoy día en Chile es un sistema que administra tus ahorros y donde cada uno se salva como puede”, manifestó el presidente, que propondrá “un nuevo Seguro Social que será financiado a través de una cotización a cargo de los empleadores, que aumentará gradualmente hasta llegar al 6%, mejorando de esta manera las pensiones de todos y todas”, explicó Boric.
Además de señalar que este seguro permitirá cubrir los vacíos previsionales y reconocerá el trabajo de las labores domésticas y de cuidados, entre otros asuntos, el mandatario chileno explicó que la jubilación mensual estará compuesta, entonces, de tres pilares: el sistema de capitalización individual mediante los aportes obligatorios que pertenecen a cada trabajador; el aporte proveniente del Seguro Social, de 6%, que tendrán que pagar los trabajadores; y el aporte que hace el Estado mediante la Pensión Garantizada Universal (PGU), que será aumentado con esta reforma a 250.000 [264 dólares], una vez que el Gobierno logre sacar adelante su reforma tributaria.
Para el economista y exsuperintendente de Pensiones, Guillermo Larraín, lo que ha anunciado esta noche el presidente Boric “en lo estructural apunta a lo mismo que ha sido planteado ya por los gobiernos de centroizquierda desde 2014 en adelante”, aunque “un poco más fuerte en el lenguaje”.
Larraín comenta que la propuesta estaría en una línea correcta, a su juicio, aunque será necesario leer los detalles del texto que llegará al Congreso.
El Debate en Torno al Sistema de Jubilación Chileno
El proyecto de retiro de fondos previsionales aprobado por el Congreso ha desatado un intenso debate en torno al sistema de jubilación chileno. En general, los defensores del modelo esgrimen dos clases de argumentos: uno político-económico y otro que podríamos denominar técnico.
El primer argumento no apunta al sistema en cuanto proveedor de pensiones, sino que resalta sus efectos estabilizadores y macroeconómicos. El argumento político-económico es interesante porque es bastante persuasivo: las AFP aportan al crecimiento económico, entregan estabilidad política y parecen representar una solución al problema demográfico que habitualmente se utiliza para rechazar la construcción de sistemas de reparto: el creciente envejecimiento poblacional reduce la cantidad de trabajadores activos que permitan sostener a quienes dejan el mercado laboral.
Sin embargo, a pesar de su nivel de persuasión, el argumento tiene dos problemas centrales: en primer lugar, evade el asunto de las bajas pensiones, lo que resulta delicado considerando que entregar buenas pensiones debiese ser el objetivo central del sistema. En segundo lugar, este argumento nos revela hasta qué punto el mercado se ha erigido como el lugar de producción de verdad: a partir del surgimiento del liberalismo, y sobre todo en el neoliberalismo contemporáneo, son el mercado y la ciencia económica los encargados de establecer los límites de lo posible.
Lo anterior es problemático porque tanto la subjetividad como la política están estrictamente delimitadas por la dinámica de mercado como fuente de verdad y esto limita las posibilidades de configurar un sistema previsional que desafíe este marco. A pesar de que las consecuencias de largo plazo aún son inciertas, hemos visto que las Administradoras han modificado su estrategia comunicacional para, en lugar de criticar el proceso, contribuir a facilitarlo y, además, varios(as) analistas económicos - e incluso el actual ministro de Economía - han señalado que el proyecto tendrá incluso un impacto positivo en el corto plazo, pues la inyección de liquidez aumentará el consumo privado y, con ello, se moderaría el impacto de la crisis económica.
El argumento técnico será el objeto central de este artículo. A diferencia de lo mencionado, este argumento se hace cargo del problema de las bajas pensiones y se articula de la siguiente manera: la rentabilidad que obtienen las Administradoras es alta considerando el monto de las cotizaciones y la edad de jubilación. Por lo tanto, el problema no es el modelo - es más, en condiciones ideales, dicen sus defensores, el modelo funcionaría bien. El problema es el mercado laboral y las reglas que se le imponen al sistema.
Esta idea no es sólo teórica, sino que recurre a la matemática financiera para mostrar el “bajo” aporte que hacen los(as) trabajadores(as) a sus futuras pensiones y lo determinante que resulta la rentabilidad obtenida por las AFP.
Como intentaremos mostrar, por más técnica que sea una explicación económica, ella no puede escapar de consideraciones morales o, si se quiere, ideológicas.
Retomemos el análisis del argumento. La defensa técnica establece que el modelo de AFP funciona adecuadamente si existen ciertas condiciones que lo permitan. El problema es que esas condiciones son extremadamente ideales: altas cotizaciones, elevada edad de jubilación, alta competencia en el sistema, baja informalidad laboral, mínimas lagunas previsionales, entre otras exigencias.
Ahora bien, si el contexto económico fuese una variable independiente de las AFP, podríamos conceder el punto y afirmar que el modelo “funciona” y, en consecuencia, lo que habría que hacer es acercar el mercado laboral a esas condiciones ideales. Sin embargo, como buscaremos mostrar, no existe tal independencia.
La Financiarización y el Sistema de Pensiones
La década de 1980 fue un periodo de liberalización, privatización y financiarización de las economías mundiales. Este proceso fue liderado por las reformas neoliberales de los gobiernos de Reagan, Thatcher y la dictadura de Pinochet.
Lejos de ello, el sistema de capitalización individual se erigió como un pilar de la economía nacional y, de paso, aportó a la consolidación de la primacía del mercado financiero por sobre el mercado productivo.
¿Cómo la privatización del sistema de pensiones colaboró con el proceso de financiarización? Como describe Andrea Fumagalli, existen varios procesos que permitieron el ascenso del capital financiero y su posterior primacía sobre el mercado productivo.
Como muestran Pardo y Pico, un elemento central en este aumento de la preponderancia del capital financiero en la economía es la integración de la política social a los mercados financieros como consecuencia del estancamiento del crecimiento económico mundial a partir de la crisis del sistema Breton Woods: la caída de la demanda agregada forzó la búsqueda de nuevas vías de rentas que encontró en la privatización de la protección social una fuente de capital para reactivar la economía.
De esta forma, los fondos de pensiones se convirtieron en una de las principales fuentes de crecimiento del capital financiero y, con ello, aceleraron el proceso de financiarización de la economía.
La financiarización avanzó con gran voracidad y, por supuesto, afectó al mercado del trabajo. En el caso chileno, el plan laboral elaborado por José Piñera derivó en un aumento de la precariedad del empleo, pues inició un proceso de flexibilización unilateral del trabajo que debilitó la actividad sindical - actualmente la tasa de sindicalización es del 20%[17], lo que impide una negociación colectiva beneficiosa para los trabajadores - y fortaleció el poder del empleador en la relación laboral.
Considerando lo anterior, la afirmación “el modelo funciona” contiene una cantidad tal de supuestos idealizados que, en el contexto económico antes descrito, simplemente no puede considerarse aceptable.
Problemas y Costos de Agencias
Uno de los aspectos insolubles del capitalismo han sido los llamados problemas y costos de agencias. Los problemas de agencia ocurren debido a las asimetrías de información que existen entre los agentes financieros y sus mandantes (los pequeños accionistas de una sociedad anónima o los afiliados de una AFP).
El agente cobra una comisión por administrar los fondos, invertirlos en instrumentos de mercado para obtener una rentabilidad. Pero existe una comisión no declarada por las operaciones que el agente puede hacer en beneficio exclusivamente propio.
Las regulaciones financieras tienes por objetivo evitar los problemas de agencia y castigar los más graves como los esquemas Ponzi.
El Caso de Provida y SOCINVER
En el País que Olvidamos, pese a los resguardos adoptados por Juan Ariztía Matte, varias AFP incurrieron en problemas de agencia. Ya mencioné Alameda, una AFP del grupo Cruzat Larraín que le había prestado 8 millones de dólares a una de las empresas de papel del esquema. A los pocos meses surgió uno peor y que involucraba a Provida, la mayor de todas las AFP, la AFP de Don Francisco.
Como indica la minuta enviada por de CCU, uno de los accionistas mayoritarios de Provida, la AFP le había prestado a SOVIN casi un millón de dólares en algún momento comprendido entre la devaluación de junio del 82 y el decretazo de enero del 83, es decir, cuando el grupo Cruzat Larraín agonizaba.
La Junta de diciembre de 1984 había sido llamada para decidir una nueva reducción de capital, muy oportuna para las circunstancias. Esta reducción de capital servía enormemente para botar lastre, deshacerse de “activos tóxicos” y problemas contables, y fue posible gracias a otro de los aciertos de Juan Ariztía Matte a cargo de la Superintendencia de AFP.
Según informó el presidente de Provida, el economista y exministro de hacienda Jorge Cauas, después de esta disminución del encaje la empresa había quedado sobrecapitalizada. Tenía un exceso de capital congelado en una cuenta y, por lo tanto, era aconsejable hacer algo con estos recursos. El directorio de Provida propuso a sus accionistas y a la Comisión Progresa, encargada de administrar de los bienes del fallido esquema Cruzat Larraín, dividir a la sociedad en dos.
El nombre de esta misteriosa sociedad fue SOCINVER S.A., o Sociedad de Inversiones S.A. El objeto social de SOCINVER era invertir “en toda clase de bienes raíces y muebles corporales e incorporales”, con duración indefinida. Su capital ascendía a 1.160 millones de pesos, la mitad de Provida y más o menos el mismo monto que la AFP podía “descongelar” dada la disminución del encaje.
La justificación legal para dividir a Provida en dos sociedades era impecable. Lo interesante está en lo que le traspasó Provida a su retoña. Esta lista de bienes es fundamental para entender el negocio.
La trenza Ponzi operaba en dos niveles: Provida le presta a accionista (SOVIN) 1 millón de dólares. Accionista (SOVIN) compra acciones de otras empresas del Submarino Amarillo en problemas y las pone en garantía para el préstamo. Estas acciones correspondían al Consorcio Nacional de Seguros de Vida (accionista de Provida), a Banco de Santiago (accionista de Provida) y a Maco, una importadora de maquinaria del esquema Cruzat Larraín.
Carlos Eugenio Lavín, Hugo Bravo y Carlos Alberto Délano estaban a los dos lados, como ejecutivos de Provida, prestándole dinero a SOVIN, como ejecutivos de aquella, garantizando dicho pagaré con bonos y acciones basura y luego descontándolos del capital de la AFP.
¿Qué era, en resumidas cuentas, SOCINVER, la sociedad fantasma, la AFP que nunca existió? Todo lleva a pensar que era una figura legal extraordinaria, una “AFP mala”, una sociedad con un fin nominal y otro verdadero, que era licuar las pérdidas derivadas del esquema Ponzi sin afectar al fondo de pensiones.
Esquemas similares fueron adoptados en varios países del mundo que debieron enfrentar quiebras financieras en períodos de crisis, como Suecia en 1992 o España en 2008-2010. En España se le llamó “Banco Malo” y su objeto era licuar los préstamos incobrables sin afectar los balances de los bancos y cajas de ahorros, ni a los depositantes, dándole al banco o caja continuidad de giro.
La diferencia entre este licuado de pérdidas previsionales, o de esta “AFP mala”, y el licuado de otros “bancos malos” es que los ciudadanos suecos de 1992 o españoles de 2008 estuvieron informados de su existencia a través de una prensa plural e inquisidora. No así los del País que Olvidamos.
Durante su breve existencia, los ejecutivos de SOCINVER buscaron compradores para los bienes que se podían vender, las acciones de Coloso, Lirquén y el Consorcio Nacional de Seguros.
¿Cuánto perdieron los afiliados de Provida y de Alameda, las AFP de Cruzat Larraín, en todos estos malabarismos contables? Poco, casi nada. Las pérdidas, como estableció la Superintendencia de AFP, fueron asumidas por los controladores de las administradoras, quienes, a su vez, reciclaron la basura descontando los activos tóxicos de su propio capital.
Es muy probable que si, en vez de Juan Ariztía Matte, hubiera estado otra persona, la situación no hubiera sido la misma. Un superintendente menos acucioso, más blando con las AFP, les hubiera permitido cargar estas pérdidas Ponzi al propio fondo de pensiones.
Críticas a la Reforma de Pensiones
El corazón de la reforma de pensiones que anunció hace casi dos semanas el presidente Sebastián Piñera, “simplemente sigue la línea de quienes quieren mantener el sistema”. Esa es la opinión del ex miembro de la Comisión Bravo, Andras Uthoff, que, en conversación con INTERFERENCIA, afirma que “en Chile no tenemos un sistema de pensiones, sino que un mercado de ahorro obligatorio que surgió de la reforma de 1981, y que transformó a los trabajadores con derechos de protección social, y en este caso de seguridad social, en consumidores de servicios financieros”.
Uthoff fue uno de los 11 integrantes de la Comisión Bravo, de un total de 24, que votaron a favor de impulsar un sistema mixto, que es un cambio estructural al sistema de AFP, conocida como la opción “B”. La opción “A” -votada por 12 integrantes- continuaba con la lógica de capitalización individual y es, para el experto, la alternativa por la que apuesta La Moneda.
De hecho, la propuesta del gobierno de Piñera hace caso omiso a la mayoría de las recomendaciones que realizó la Comisión Bravo a fines de 2015, tal como informó INTERFERENCIA en un artículo reciente.
Uthoff asegura que “esta es una industria muy lucrativa. Hay gente que la quiere mantener. Tiene ciertas utilidades para el manejo de la macroeconomía, para el desarrollo del mercado financiero, pero ese no es el propósito de un sistema de pensiones. Claramente con estos anuncios se perdió la oportunidad de recuperar la seguridad social en Chile”.
El economista asegura que “esta es una industria muy lucrativa. Hay gente que la quiere mantener. Tiene ciertas utilidades para el manejo de la macroeconomía, para el desarrollo del mercado financiero, pero ese no es el propósito de un sistema de pensiones. Claramente con estos anuncios se perdió la oportunidad de recuperar la seguridad social en Chile”.
Si esta reforma se aprueba, ¿a quién beneficia realmente? Primordialmente a nuevos actores en el sector financiero, porque se crea una nueva industria de intermediación de fondos que van a administrar el 4%. A las AFP se les asegura que van a seguir con el 10%, entonces tampoco se les toca.
O sea, de las inversiones de los trabajadores ellos tienen que tener una suerte de espejo con sus propios fondos. Si pierden los trabajadores, ellos también, por lo que los obliga a buscar la mejor inversión, que es una medida que los favorece en demasía y además se crean nuevas industrias de seguros para autovalencia. Se está otra vez tratando de resolver con más mercado un problema que no resolvió el mercado de ahorro obligatorio.
Pero en el caso de Chile tenemos un mercado de trabajo que aún no ha sido inclusivo, ni siquiera en las edades activas. Mucho menos lo va a ser en las edades pasivas, que es cuando la gente ya tiene que estar retirada. Obviamente van a encontrar a alguien que está trabajando bien y te van a decir ¡mire como lo hace! Pero no es algo que habitualmente vas a encontrar. Más bien lo estarán haciendo por necesidad que por incentivos.
Esta mirada es no saber cómo opera el mercado real de los trabajadores. Los promotores de esta reforma viven en un mundo que no existe, ideal, de fantasía: el sistema de AFP no está hecho para el mercado de trabajo chileno.
La Comisión Bravo alertó que entre los años 2025 y 2035 más de la mitad de los jubilados obtendrán pensiones pagadas por la AFP que no superarán el 15% de su sueldo. ¿Este escenario ha cambiado? No ha cambiado para nada. Y seguramente cada vez va a ser peor, porque el mercado de trabajo está precarizándose. La rentabilidad de los fondos de pensiones ha venido cayendo en una tendencia dramática y no se espera que vaya a subir de nuevo. Las proyecciones dicen que será 4% real, con suerte. Además, la esperanza de vida sigue aumentando. Luego todo indica que los parámetros que determinan el monto de los beneficios a partir de la lógica del ahorro individual, están afectando negativamente las pensiones.
Para decir que tu pensión va a subir, no basta con decir que te van a cotizar más, sino primero tienes que saber que vas a estar empleado. Quizás tu empleador va a cotizar más, pero te echa.
Los sistemas de pensiones lo que tratan de hacer es mancomunar riesgos. O sea, efectivamente la gente vive más, la gente tiene problemas de empleo, la rentabilidad financiera sube y baja. Pero no tiene por qué uno abordar esas cosas de forma individual. Se puede abordar como sociedad.
El anuncio del gobierno habla de que se mejorarán las pensiones en el largo plazo. Me resisto a hacer esas proyecciones porque dependen de muchas cosas. Para decir que tu pensión va a subir, no basta con decir que te van a cotizar más, sino primero tienes que saber que vas a estar empleado. Quizás tu empleador va a cotizar más, pero te echa. Segundo, que se repita la rentabilidad histórica que hubo en el pasado, que era de 8%. Hoy estamos viendo que está cayendo a 4%. Tercero, que cuando llegues a jubilado no te digan que la esperanza de vida va a seguir aumentando. Entonces todas esas variables van a influir y como este es un sistema basado en capitalización individual y renta vitalicia, te van a aplicar todas esas reglas y te van a culpar a ti.
La propuesta del gobierno cierra la puerta a la idea de que el 4% de nuevas cotizaciones, que provendrán del empleador, vayan a un pilar de ahorro colectivo. De los 24 comisionados de la Comisión Bravo al menos 18 votaron a favor de que en torno a la mitad de este aumento debía ir a un fondo solidario. Pero no va a ser así. ¿Esto perjudica a los pensionados?
Al pensionado que tiene un buen pasar, que con suerte pertenece al 15% de la población más acomodada y que son los que están guiando este gobierno, por ponerlo políticamente, los va a favorecer. No tienen que ser solidarios con nada. Pero a la gran mayoría sí le va a afectar. Y es que el sistema chileno tiene una red de protección cuando llegas a viejo y pensionado solo si tu familia califica como pobre.
Entonces tienes que ir a la municipalidad, llenar la ficha familiar y te van a calificar. Si eres pobre te van a dar un subsidio, pero que es paupérrimo: 107.000 pesos la pensión básica solidaria y un poquitito más si tienes APS (Aporte Previsional Solidario). Pero nunca más que el valor de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) que hoy es de 280.000 pesos. Es decir, lo que tu financias, más el aporte solidario, no puede superar ese monto. En promedio los APS son de 84.000 pesos. Más alto para el que menos ahorra.
Hemos estado en manos de locos, de fanáticos, como don José Piñera que pensó que la realidad se iba a ajustar a la teoría. Había gente que en ese entonces les creía a estos locos. Y se implementó este sistema. ¿Y cuál era la promesa? Que había que olvidarse de pensiones porque esto lo iba a resolver el mercado y el crecimiento. El país crece, todos tienen empleo y todos están obteniendo buenas pensiones. Para hacer esa locura, el gobierno tuvo que comprometerse con una deuda en ese entonces de 1,3 veces el Producto Interno Bruto (PIB) de Chile, que se llama la deuda implícita.
El cambio de sistema significaba hacerse cargo de las pensiones de los que ya estaban jubilados en el sistema antiguo, responsabilizarse por los bonos de reconocimiento: los que se cambiaban y había que reconocerles los años que ya habían cotizado. Significaba hacerse cargo de ciertas garantías y significaba también hacerse cargo de las Fuerzas Armadas. Todo más o menos equivalente a 130 puntos del PIB. Eso lo hemos venido pagando todos los chilenos en un ítem de déficit previsional, incluido cada año en la ley de Presupuestos. Es la historia oculta de la génesis del sistema, de la que poco se habla, pero que hemos venido amortizando poco a poco por haber hecho este cambio. Y la promesa era que: iba a haber ahorro financiero que se iba a invertir en Chile, Chile iba a crecer. Se iban a generar buenos empleos. Todos felices. Un mundo de fantasía.
Si bien se venía gastando estos montos por muchos años para cambiar el sistema, no fue sino hasta poco antes de las elecciones presidenciales de 2006, que tanto la Dirección de Presupuesto como la entonces Superintendencia de Administradoras de Pensiones, elaboraron un diagnóstico que concluyó que había un problema mayor: la mitad de la gente iba a quedar sin pensiones en este sistema y no se sabía el nivel de las pensiones que se entregarían. Entonces concluyeron que ‘dado que hemos gastado tanta plata, gastemos un poco más”. Y ahí se creó el Pilar Solidario.
Mientras tanto, hemos dedicado más de 2,5 puntos promedio del PIB a la transición al sistema de capitalización individual desde el año 81 hasta ahora, al pilar solidario le estamos dedicando 0,8 puntos. Nos ha costado más implementar esta gracia que subsidiar a los más pobres. Y todavía lo estamos pagando.
Tabla Resumen de la Reforma Previsional (Propuesta)
| Pilar | Descripción | Financiamiento |
|---|---|---|
| Capitalización Individual | Aportes obligatorios de cada trabajador | Aportes del trabajador |
| Seguro Social | Aporte del 6% para cubrir vacíos previsionales | Aporte del empleador |
| Pensión Garantizada Universal (PGU) | Aporte estatal para garantizar una pensión mínima | Aporte del Estado (aumentado con la reforma tributaria) |
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