El derecho a huelga de los trabajadores del sector público tiene eficacia, reconocimiento y amparo en Chile, ciñéndose al Convenio No. 151 de la OIT. Se analiza la existencia del derecho de huelga y su tratamiento jurídico, determinando el ámbito de los funcionarios públicos y la legislación nacional e internacional que los regula.
Regulación Constitucional de la Huelga en Chile
La regulación constitucional de la huelga en Chile es correcta, ya que una Constitución debe establecer sólo las bases de un Ordenamiento Jurídico, regulando lo esencial y dejando lo restante a la ley. En relación a la huelga, lo esencial es determinar qué trabajadores no pueden declararse en ella.
El artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución señala qué trabajadores no pueden declararse en huelga, mandatando a la ley el establecimiento de los procedimientos para determinarlos, de acuerdo a los criterios que establece. Conforme a dicho precepto constitucional, no pueden declararse en huelga los funcionarios públicos y “las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional”.
¿Es un acierto prohibir la huelga a los funcionarios públicos?
A juicio de expertos es un acierto. Dicha prohibición, establecida en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, es la manifestación del principio de continuidad del servicio, un principio basal del Derecho Administrativo. Conforme a éste, los órganos de la Administración deben atender el interés general que la ley les ha encomendado, que importa satisfacer necesidades colectivas, en forma regular y continua.
Se advierte la importancia de este principio si paralizaran los Servicios de Salud, el Registro Civil e Identificación, Gendarmería, Carabineros, las FFAA, etcétera. Además, en la relación entre la Administración y los funcionarios públicos no se da la dinámica disímil propia de una empresa, entre el “capital” versus “trabajo”. Los funcionarios públicos cuentan con prerrogativas, con los que no cuentan los trabajadores del sector privado, tales como la inamovilidad y la carrera funcionaria.
Derecho Comparado y Normas Internacionales
Las soluciones constitucionales y/o legislativas en relación al derecho a huelga de los funcionarios públicos son muy dispares. Ello se debe a dos cuestiones: (i) subyace una decisión de carácter eminentemente político que admite varias opciones, y (ii) está estrictamente ligada a la opción adoptada por los distintos países en relación al encuadre del empleo público.
En relación al Derecho Internacional, los instrumentos reconocen el derecho asociación de los funcionarios públicos. En cuanto al derecho a la huelga, dichos instrumentos internacionales siempre precisan que el desarrollo del mismo corresponde a la ley nacional, precisando que nada obsta para que esta establezca restricciones en relación a los funcionarios de la Administración. Asimismo, reconocen a los funcionarios públicos el derecho a negociar con la Administración, pero sólo en relación a las condiciones de empleo.
En suma, los instrumentos antes referidos admiten que la decisión en relación a la admisión o no de la huelga para los funcionarios públicos, corresponde a los legisladores nacionales. Con todo, sí pareciera que estamos al “debe” en dos cuestiones: (i) propiciar algún mecanismo de negociación -formalizado- entre la Administración y los funcionarios públicos (aunque sólo en relación a las condiciones de empleo); y (ii) propiciar, a fin de resolver conflictos, mecanismos tales como la mediación, la conciliación o el arbitraje.
Políticas Públicas para Evitar Paros
Para evitar las huelgas/paralizaciones, es preciso evitar los conflictos entre la Administración y los funcionarios públicos. Estimo que, para ese fin, necesario es la existencia de diálogo entre ellos. Esto, en algunos Servicios Públicos se ha ido institucionalizando, extrañamente, a través de disposiciones contenidas en los “protocolos de acuerdo”, y que se ha canalizado, habitualmente, a través de “mesas de diálogo”, incluso con el carácter de permanentes. Aquello me parece una práctica interesante. Con todo, desde ya, preciso es señalar que su ámbito de acción debe estar limitado estrictamente a las condiciones de empleo; y en caso alguno comprender otras materias.
Para seguir prestando, dentro de lo posible, el servicio una vez producidas las huelgas/paralizaciones, últimamente, se han designado funcionarios públicos de otras reparticiones, distintas del Servicio Público paralizado, en comisión de servicio. Otra fórmula, en este mismo sentido, en el marco de las huelgas/paralizaciones de los funcionarios públicos, y que estos mismos han implementado, son los denominados “turnos éticos”.
Aplicación del Estatuto Administrativo y la Ley de Seguridad del Estado
Ante el cese de actividades de los funcionarios públicos debe cumplirse la ley, lo que comprende el Estatuto Administrativo y la Ley Seguridad del Estado, cuando corresponda. Habida consideración la prohibición de la huelga para los funcionarios públicos, consultada en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, su infracción tiene el carácter de “ilícito constitucional”.
Conforme al Estatuto Administrativo, respecto de los funcionarios públicos que incurran en huelgas, se pueden seguir dos consecuencias: (i) descuentos en las remuneraciones, y (ii) sanciones disciplinarias. Los descuentos en las remuneraciones son “sanciones pecuniarias” o “penalizaciones económicas automáticas” que operan bajo la simple fórmula “día no trabajado, día no pagado”. Por su parte, las sanciones disciplinarias pueden consistir en la amonestación, la multa, la suspensión o la destitución.
Ejemplos y Consecuencias de Huelgas en el Sector Público
La interrupción de servicios públicos impacta especialmente a quienes dependen de ellos para cubrir necesidades urgentes, como atención médica, trámites esenciales o acceso a la educación. Los paros recurrentes y los de larga duración pueden llevar a una percepción negativa del sector público y al desgaste de la confianza de la ciudadanía en el Estado.
Las huelgas en el sector público pueden tener efectos económicos significativos, ya que afectan la productividad y pueden ralentizar procesos importantes, desde la tramitación de permisos hasta la operación de puertos y aeropuertos.
Precarización Laboral en el Sector Público
El estudio de Karla Varas señala que el empleo público en Chile es precario y de mala calidad. Existe un uso arbitrario y al alza de personal a contrata y a honorarios, siendo estos últimos los más perjudicados y con peores condiciones, ya que no gozan de ningún derecho, pese a realizar las mismas funciones que sus compañeros de planta.
El Estatuto Administrativo establece que el personal a contrata de una institución no podrá exceder el 20% del total de los cargos de la planta del personal. Sin embargo, año a año la Ley de Presupuestos permite aumentar a los servicios su dotación de contrata por sobre ese porcentaje.
El personal a honorarios del Estado se lleva la peor parte, quedando al margen de toda protección laboral. Es frecuente que en el ejercicio de una misma función existan funcionarios de planta, a contrata y a honorarios.
Según información del Servicio de Impuestos Internos, para el año 2014 se identificaron un total de 350.255 trabajadoras y trabajadores a honorarios en el Estado. En cuanto al derecho a huelga, la Constitución lo prohíbe expresamente a los funcionarios del Estado y de las municipalidades.
Propuestas para Mejorar el Empleo Público
Es necesario repensar la regulación del empleo público en Chile, dejar atrás el modelo estatutario y la idea de que el funcionario público no es trabajador. Se debe tener un contrato único en el Estado, eliminando la mala práctica de la contratación a honorarios. Se deben crear mejores garantías de acceso al empleo público, erradicando los favores políticos y el amiguismo. A su vez, se debe crear un sistema efectivo y objetivo de carrera funcionaria, permitiendo el desarrollo y crecimiento profesional de los trabajadores.
Para responder a las actuales demandas de los chilenos se requiere rigor, profesionalismo y exigencia. Para eso necesitamos actualizar el estatuto que rige a los funcionarios públicos, introduciendo en el Estado formas modernas de administración.
Datos relevantes
| Año | Dotación total de trabajadores del gobierno central | Trabajadores a contrata | Porcentaje de trabajadores a contrata |
|---|---|---|---|
| 2005 | 165.153 | 73.938 | 44,5% |
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