El derecho de huelga de los trabajadores del sector público tiene eficacia, reconocimiento y amparo en nuestro país, ciñéndose al Convenio no. 87 de la Organización Internacional del Trabajo, que lo consagra como derecho fundamental.
En Chile, se demuestra que al menos en el período considerado, entre 1990 y 1999, el Estado no ha negado ni reprimido el derecho de huelga de los trabajadores del sector público, sino que ha dado curso a las negociaciones colectivas que ha tenido con ellos.
De tal manera, que a este grupo de trabajadores, el Estado les admite expresar libremente su voluntad, la que se demuestra en la posibilidad de elegir sus propuestas y programas de acción, y en consecuencia, ejercitar su derecho de huelga.
Regulación Constitucional de la Huelga
Una Constitución ha de establecer sólo las bases de un Ordenamiento Jurídico. Vale decir, debe regular lo esencial; lo restante corresponde a la ley. En relación a la huelga, lo esencial es determinar qué trabajadores no pueden declararse en ella.
El artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución señala qué trabajadores no pueden declararse en huelga; mandatando, a su vez, a la ley el establecimiento de los procedimientos para determinarlos, de acuerdo a los criterios que establece.
Conforme a dicho precepto constitucional, no pueden declararse en huelga los funcionarios públicos y “las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional”.
La ley establecerá los procedimientos para determinar las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la prohibición que establece este inciso.
La prohibición de huelga para los funcionarios públicos, establecida en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, no es, sino que la manifestación del principio de continuidad del servicio; principio basal del Derecho Administrativo.
Conforme a éste, los órganos de la Administración deben atender el interés general que la ley les ha encomendado, que importa satisfacer necesidades colectivas, en forma regular y continua.
Se advierte la importancia de este principio, por ejemplo, si paralizaran los Servicios de Salud (de los cuales dependen gran parte de los Hospitales Públicos), el Registro Civil e Identificación, Gendarmería, Carabineros, las FFAA, etcétera.
El acierto se acredita, además, si se considera: (i).- que en la relación entre la Administración y los funcionarios públicos no se da la dinámica disímil propia de una empresa, entre el “capital” versus “trabajo”; contexto en el cual la huelga ha sido establecida como un medio a través del cual equiparar a este último en relación al primero; y (ii).- los funcionarios públicos cuentan con prerrogativas, con los que no cuentan los trabajadores del sector privado, tales como la inamovilidad y la carrera funcionaria.
Derecho Comparado y Normas Internacionales
En relación al Derecho Comparado, las soluciones constitucionales y/o legislativas son muy dispares. Ello se debe, en esencia, a dos cuestiones: (i).- En esta específica materia subyace una decisión de carácter eminentemente político que admite varias opciones, en atención a la historia, idiosincracia, tradición, etcétera, de las distintas naciones; y (ii).- Ella está estrictamente ligada a la opción adoptada por los distintos países en relación al encuadre del empleo público: dentro de un régimen estatutario, de Derecho Público, o dentro de un régimen común, de Derecho del Trabajo (contrato de trabajo).
Respecto al Derecho Internacional, los instrumentos siempre precisan que el desarrollo del mismo corresponde a la ley nacional, precisando que nada obsta para que esta establezca restricciones en relación a los funcionarios de la Administración, muy especialmente respecto de aquellos que ejercen poder decisorio, cargos directivos o bien tengan obligaciones de confidencialidad. Asimismo, respecto de los funcionarios de las FFAA y de Orden y Seguridad Pública.
En caso alguno, tales instrumentos internacionales reconocen, en términos absolutos, el derecho a la huelga de los funcionarios públicos.
- Reconocen a los funcionarios públicos el derecho a negociar con la Administración, pero sólo en relación a las condiciones de empleo (no otras materias).
- No se refieren a un procedimiento de negociación colectiva que, por sí, les reconozca la facultad de declarar la huelga.
- Prefieren que la solución a los conflictos entre la Administración y sus funcionarios se den por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación o el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de ambas partes.
Los instrumentos antes referidos admiten que la decisión en relación a la admisión o no de la huelga para los funcionarios públicos, corresponde a los legisladores nacionales (sino a los constituyentes nacionales).
Políticas Públicas para Evitar Paros
Bajo la prohibición de la huelga de los funcionarios públicos, consultada en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, subyace el principio de la continuidad del servicio. Este “reconocimiento constitucional implícito” de este principio, se traduce no sólo en la antes referida prohibición para los funcionarios públicos, y las consecuentes sanciones para aquellos que la infrinjan (de carácter pecuniario, disciplinario y/o penal), sino que también en el deber de las autoridades y jefaturas de los distintos Servicios Públicos en orden a: (i).- evitar las huelgas/paralizaciones de los funcionarios públicos; y (ii).- una vez producidas, seguir prestando, dentro de lo posible, el servicio.
Para evitar los conflictos entre la Administración y los funcionarios públicos, es preciso la existencia de diálogo entre ellos. Esto, en algunos Servicios Públicos se ha ido institucionalizando, extrañamente, a través de disposiciones contenidas en los “protocolos de acuerdo” (documentos a través de los cuales se asumen compromisos por ambas partes, y que ponen término a las huelgas/paralizaciones de los funcionarios públicos), y que se ha canalizado, habitualmente, a través de “mesas de diálogo”, incluso con el carácter de permanentes.
En lo que atañe a, una vez producida las huelgas/paralizaciones, seguir prestando, dentro de lo posible, el servicio, últimamente, se han designado funcionarios públicos de otras reparticiones, distintas del Servicio Público paralizado, en comisión de servicio, y han sido nombrados, por este último, para realizar determinadas funciones.
Otra fórmula, en este mismo sentido, en el marco de las huelgas/paralizaciones de los funcionarios públicos, y que estos mismos han implementado, son los denominados “turnos éticos”. Estos, por una parte, ponen de manifiesto la relevancia y singularidad que ellos mismos atribuyen a la función administrativa que, con su colaboración, sirven los órganos de la Administración; y por otra, están en manifiesta armonía con el principio de continuidad del servicio, reafirmando de esta manera la fuerza intrínseca con la que éste cuenta.
Aplicación del Estatuto Administrativo y la Ley de Seguridad del Estado
Ante el cese de actividades de los funcionarios públicos debiera aplicarse lo dispuesto en el Estatuto Administrativo, y eventualmente, la Ley de Seguridad del Estado. Más de lo que yo pueda opinar al respecto, la respuesta debe ser una sola: la ley debe cumplirse. Y ello comprende, en este caso, el Estatuto Administrativo y la Ley Seguridad del Estado, cuando corresponda.
Habida consideración la prohibición de la huelga para los funcionarios públicos, consultada en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, su infracción tiene el carácter de “ilícito constitucional”.
En cuanto a la aplicación en estos casos de las disposiciones pertinentes del Estatuto Administrativo, cabe destacar que dicha prohibición constitucional es replicada en dicho cuerpo legal a modo de deberes u obligaciones funcionarios. Así, respecto de los funcionarios públicos que incurran en ella, conforme a él, se pueden seguir dos consecuencias: (i).- descuentos en las remuneraciones, y (ii).- sanciones disciplinarias.
Los descuentos en las remuneraciones son “sanciones pecuniarias” o “penalizaciones económicas automáticas” que operan, respecto a los funcionarios públicos que han participado en huelgas/paralizaciones, bajo la simple fórmula “día no trabajado, día no pagado”.
Por su parte, las sanciones disciplinarias son la reacción desfavorable adoptada por la Administración, en resguardo de ella y del logro de sus fines, respecto de sus funcionarios que han incumplido sus deberes u obligaciones (en este caso, por participar en huelgas/paralizaciones), y que pueden consistir en la amonestación, la multa, la suspensión o la destitución.
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