La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, es uno de los puntos críticos del texto que votarán los chilenos este 17 de diciembre, debido a que el modelo de capitalización individual consagrado en la Constitución de 1980 no ha sido capaz en 40 años de entregar jubilaciones dignas, una de las demandas más sonadas de la ciudadanía.
A 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto, porque, por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF: casi $190 mil. Y la mediana es de 2,71 UF (poco menos de $100 mil).
En 1980 entró en vigencia un nuevo sistema de pensiones en Chile: el sistema de capitalización individual. El que consiste en que cada trabajador posee una cuenta de ahorro personal, administrada por una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP).
Riesgo. Seguramente es la mejor palabra para describir el sistema de ahorro forzoso privado, que es administrado por empresas con fines de lucro, llamadas comúnmente AFP. Este sistema, creado durante la dictadura civil militar en Chile, fue ideado por miembros del grupo ideológico-político a cargo de consolidar una nueva institucionalidad en la que derechos sociales garantizados como las pensiones se convertirían en ingresos para dinámicas flexibles de acumulación de capital.
También hemos visto en los más de 30 años del sistema de AFP, que este modelo ha requerido en reiteradas ocasiones de modificaciones impulsadas por el Estado, que no han cambiado el hecho de que sus resultados en materia de pensiones sean un fracaso. Si observamos las cifras de las pensiones de vejez por edad en modalidad retiro programado (las pensiones que pagan las AFP) a agosto de 2015, podemos decir que 91 de cada 100 pensionados recibe una pensión inferior a $150.519 pesos.
El Debate Constitucional y las AFP
La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define así el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28:
- a) El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
- b) Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.
- c) El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.
Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta. Excepto por la letra b), que para los comisionados sólo debió ser así: “Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones”.
Las fuerzas del “En contra” opinan que la propuesta atenta contra el diseño de un Estado Social de Derecho y consolida el modelo implantado en dictadura.
Desde el “En contra” aseguran que el texto profundiza el sistema actual y que pone en riesgo la aplicación de normas como la ley “Papito corazón”, que obliga a los padres ausentes a cumplir con las pensiones de alimentos.
La abogada y académica señala que los expertos intentaron redactar un texto que dejara abierto un tema tan debatible para que el legislador democrático le diera forma. Pero, dice, “en el Consejo trataron de incorporar elementos a través de enmiendas que no prosperaron, como la garantía al derecho de propiedad de los fondos como norma constitucional. Como tampoco prosperó el principio de solidaridad como principio esencial y el mandato para que se generen mecanismos de solidaridad en el debate legislativo. Vale decir, se cerraron los puentes para debatir el sistema de pensiones, que en nuestro país necesita abordarse en forma urgente.
Tras varios años de trámite, finalmente el concepto quedó expresado de la siguiente forma en el Artículo 19, numeral 18 como el “Derecho a la seguridad social. Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado. La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
La Comisión Ortúzar dejó al legislador la tarea de fijar el modo en que este derecho se aplicaría en el país. Fue así como la Junta Militar, que entonces oficiaba como Poder Legislativo, comenzó a generar la normativa para imponer un sistema inédito en el mundo que solo consideraba el aporte individual del trabajador como base para su pensión futura, con ofertas como el famoso titular de El Mercurio: “Chilenos se pensionarían con el 100% de su sueldo en 2020”.
Un sistema del que, por decisión del general Pinochet, quedaron fuera las Fuerzas Armadas, las que tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos) y que, según un estudio de la Fundación Sol, significó en 2022 un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA.
Críticas al Modelo de AFP
Asimismo, el académico expresó críticas al sistema de pensión de AFP.
- Primero, la falta de integridad del sistema, desde el punto de vista económico lo que entrega no logra resolver las necesidades para una vida digna de las personas.
- Segundo, el criterio individualista en el cual está sustentado el sistema.
- Tercero, que la prestación la pague un ente privado; es decir, uno no tiene derecho a seguridad social, uno va a cobrar una prestación social ante una ventanilla privada sustentada en torno a un contrato.
- Cuarto, una comisión fija a todo evento se gane o se pierda plata.
Chile forma parte del grupo de 9 países en el mundo que no poseen un sistema de reparto activo en sus sistemas de pensiones. Esto puede tener correspondencia con que la mayoría de las sociedades privilegia la seguridad antes que el riesgo para la administración de sus fondos de pensiones.
Quizás la diferencia más evidente entre un sistema de AFP y un sistema de reparto, es que el segundo ha sido ideado para dar pensiones, mientras que el primero fue ideado para capitalizar la actividad financiera e incentivar el crecimiento del país mediante la financiarización de la economía. Esto ha significado que las AFP jueguen un rol preponderante en las finanzas empresariales, no por las pensiones que otorgan sino por el dinero que inyectan a empresas y bancos.
Durante 2014 los ingresos por cotizaciones y aportes del fisco al sistema de AFP fueron de $7,09 billones de pesos, de los cuales $2,82 billones se utilizaron para pagar pensiones, lo que deja un excedente de $4,27 billones que se utilizan para capitalización.
Con el sistema de capitalización individual el aporte de los empleadores a la pensión de vejez de los trabajadores es actualmente de $0 pesos. Si calculamos el promedio de aporte de los empleadores a pensiones de vejez en países OCDE, es posible constatar una realidad muy lejana a la chilena, pues la tasa de cotización del empleador llega a 11,24% y el de trabajadores a 8,37% en promedio.
De ser así, los resultados se podrían evaluar con certeza luego de un ciclo de capitalización individual, es decir, algo así como en 30 o 35 años. En cambio, en un sistema de reparto los ajustes de parámetros dan resultados de forma inmediata pues los ingresos del sistema se utilizan mayoritariamente para pagar pensiones, sustituyendo la idea del ahorro individual, como centro de financiamiento de la pensión, por la idea de solidaridad intergeneracional.
Para empezar, no fue concebido bajo un clima de diálogo social y pese al rol de comisiones asesoras en sus modificaciones, no se ha transformado su base de capitalización y ahorro individual, lo cual pareciera ser incuestionable. Por otra parte, la cobertura sobre la población económicamente activa se redujo de un 73% en 1973 a un 63,7% en la actualidad.
Es importante tener en cuenta que dicho factor es abordado por los sistemas de reparto mediante el ajuste de sus parámetros de edad o tasa de cotización, mismas soluciones que han propuesto para el sistema de AFP en Chile.
Alternativas y Propuestas
Uno de los aspectos más mencionados por los defensores del sistema actual y que hacen una referencia negativa al sistema de reparto, consiste en el envejecimiento de la población.
Es de esperar que al conocer las conclusiones de la comisión Bravo, se pueda observar la variedad de propuestas que fueron presentadas, entre las que se puede mencionar un modelo macro de sistema de reparto para Chile, presentado por Fundación SOL, que proyectado, resulta viable a lo menos en 50 años, asegurando una tasa de reemplazo para los jubilados y una pensión básica universal. Dicho modelo sería financiado con el aporte de empleadores, trabajadores y Estado.
Finalmente la definición de un cambio real al sistema de AFP y de no más maquillaje, es una decisión política más que técnica. Con los resultados del sistema de AFP a la vista, es pertinente cuestionarse ¿cuál sería la razón de privar a Chile de un sistema de pensiones basado en principios de Seguridad social y con esto seguir mermando a generaciones de adultos mayores?
En una visión crítica del sistema -añade el profesor- es importante mencionar que hay ciertos problemas que no son imputables a las AFP.
- “Lo primero, no es culpa del sistema de AFP que comparativamente nuestra tasa de cotización (10%), sea sustancialmente más baja que la de otros países, como en Suecia (18,5%).
- Segundo, no es responsabilidad de las AFP, que las expectativas de vida de los chilenos hayan aumentado.
- Tercero, el sistema de AFP logra una alta rentabilidad con el dinero que está sometido al manejo de fondos y si uno compara distintas modalidades de administración del dinero, se debe reconocer que el sistema de administración de fondos de pensiones logra altos retornos en relación con otras alternativas; por lo tanto, lo que se premia con el sistema de las AFP es que existan empresas destinadas a lograr una administración eficiente y eficaz que se pueda lograr con recursos exiguos.
- Cuarto, el sistema de AFP no genera deuda pública.
Es más, intelectuales de todo orden, desde premios Nobel hasta reconocidos autores contemporáneos, han planteado distancia con los sistemas privados de capitalización individual. Un ejemplo es Thomas Piketty, quién plantea en su libro El Capital en el siglo XXI que: “Cuando se tienen los medios suficientes y es posible esperar 10 o 20 años para recuperar su inversión, en efecto es muy atractivo el rendimiento de la capitalización. Sin embargo, cuando se trata de financiar el nivel de vida básico de toda una generación, sería muy irracional jugar así con los dados.
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