El empleo público ha retomado protagonismo en la creación de puestos de trabajo en Chile. En el último informe del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) para el trimestre móvil septiembre-noviembre de 2023, los asalariados públicos anotaron un aumento del 9,1%, la mayor alza desde agosto de 2019, previo a la pandemia y a la crisis social. Ese aumento equivale a 99.400 puestos de trabajo nuevos.
De esta forma, esas plazas equivalen al 63% de todos los nuevos puestos asalariados creados en los últimos 12 meses. En total, hay 1.196.513 trabajadores públicos. Esta cifra es, además, una aceleración en relación a lo mostrado en trimestres previos: si en junio-agosto de 2023 el aumento fue de poco más de 51.000, luego entre julio-septiembre pasó a 67.102 y en agosto-octubre, 85.293. Los casi 100.000 puestos trabajo del sector público se comparan con los 61.956 que se crearon en el sector privado.
Composición del empleo público
El empleo público que se mide en la Encuesta del Empleo del INE se divide en tres grandes categorías: administración pública, enseñanza y salud.
Un análisis del Observatorio del Contexto Económico de la Universidad Diego Portales (OCEC-UDP) muestra que esta composición de la creación de empleo da cuenta de que hoy los principales impulsores del aumento del empleo en Chile son el trabajo por cuenta propia que es mayoritariamente informal y el empleo asalariado en el sector público. “Esto refleja el fuerte impacto del debilitamiento de la actividad económica sobre el empleo asalariado formal en el sector privado, que ha quedado relegado a un rol minoritario en la creación de empleo. En la actualidad, el empleo asalariado formal en el sector privado apenas explica el 24,3% de la creación anual de puestos de trabajo”, sostiene el informe.
Según este análisis, este aumento anual del empleo asalariado en el sector público al trimestre septiembre-noviembre 2023 estuvo concentrado esencialmente en las ramas de administración pública y salud. “Esto marca un cambio de composición en la generación de empleo asalariado en el sector público por rama de actividad. Mientras en el primer trimestre de 2023, el aumento provenía primariamente de salud, al trimestre septiembre-noviembre 2023 el aumento del empleo asalariado en el sector público es liderado por trabajadores que se desempeñan en la administración pública”, explica el director del OCEC-UDP, Juan Bravo.
Si en el trimestre enero-marzo de 2023 en Salud se crearon 44.999 puestos de trabajo en comparación al mismo período de 2022, en el trimestre septiembre-noviembre fueron 50.143. Mientras que, en administración pública, en el primer trimestre de este año se generaron 24.458 plazas laborales, ahora esa cifra fue de 65.532.
Bravo explica que “la aceleración de empleo asalariado público que se desempeña en la rama administración pública es tan fuerte que, al trimestre septiembre-noviembre 2023, registró un crecimiento anual de 15,5%, lo que implica la tasa de crecimiento más alta para este segmento de trabajadores desde que existen cifras comparables por rama de actividad económica”.
Según explica Bravo, esta categoría incluye actividades como administración y supervisión de asuntos fiscales, actividades de regulación y fiscalización, administración de programas públicos destinados a promover el bienestar personal, administración de servicios de recogida y eliminación de desperdicios, administración de programas de vivienda, mantenimiento del orden público y seguridad, defensa, administración de servicios públicos de seguridad social (Fonasa, IPS) entre otras.
El economista si bien sostiene que “existen enormes necesidades en las áreas de salud y enseñanza que podrían justificar alzas de empleo público en estos rubros, en la rama de administración pública también puede haberlas, pero esto es algo que amerita más explicación y que exista información más detallada”. Por ello, para Bravo, no es claro por qué razón el crecimiento de asalariados públicos que se desempeñan en la administración pública “está creciendo a tasas récord. Sería importante, por ejemplo, tener información con frecuencia trimestral sobre qué está ocurriendo a nivel de municipalidades. En ese sentido, es indispensable tener registros administrativos que no sólo cubran al personal civil del Gobierno Central”.
Características del empleo público
Una primera caracterización es que, de los 99.396 empleos asalariados creados en el último año, 60.178 fueron de mujeres y 39.218 de hombres.
Otra característica es que el aumento anual del empleo asalariado en el sector público al trimestre septiembre-noviembre 2023 proviene principalmente de personas con educación superior completa. Así, los asalariados del sector público que cuentan con este nivel educativo aumentaron en 113.837. Por el contrario, los asalariados del sector público que cuentan con educación secundaria completa o niveles educativos inferiores registraron disminuciones en el último año de 8.865 y 9.936, respectivamente.
Otro desglose que se muestra es que el aumento anual del empleo asalariado en el sector público proviene fundamentalmente del rango etario entre 25 a 54 años, con 101.786 nuevos empleos, mientras que para el rango entre 54 y 64 años hay una caída de 8.332.
Los mayores incrementos anuales en el empleo asalariado público provienen de personas que viven en la Región Metropolitana, con un alza de 60.244, seguido por Los Lagos con 10.698 y Tarapacá con un aumento de 9.641. Del aumento total de 99.396, 80.583 corresponde a estas 3 regiones.
Otra variable que destaca este análisis es que el aumento anual del empleo asalariado en el sector estuvo liderado por personas contratadas directamente con la organización en donde trabajan (en este caso, una institución o empresa estatal), totalizando 105.195, mientras que los trabajadores asalariados del sector público que estaban en alguna modalidad de tercerización (tales como subcontratación o suministro de trabajadores) disminuyeron en 6.546.
Asimismo, los asalariados públicos que entregan boleta de honorarios se ubican al trimestre septiembre-noviembre 2023 en 113.242, mientras que en el mismo periodo del año anterior eran 110.822, es decir, aumentaron en sólo 2.420 anual. En consecuencia, resalta el reporte, el incremento anual del empleo asalariado público no se explica por el aumento de trabajadores que emiten boleta de honorarios.
Para Bravo “es muy difícil predecir cómo evolucionará la composición del empleo asalariado en el sector público por rama”. No obstante, afirma que, respecto a la relevancia de este grupo en la generación de empleo, “en los próximos meses ésta debiera seguir teniendo un peso relevante, dado que el empleo asalariado formal en el sector privado repuntará lentamente, dadas las perspectivas de bajo crecimiento para 2024″.
Diferencias con cifras del gobierno
El Informe de Recursos Humanos del Sector Público, que publica trimestralmente la Dirección de Presupuestos, mostró que al tercer trimestre de 2023 el personal del Gobierno Central alcanzó los 458.670 cargos efectivos. Esta cifra está por debajo de lo que muestra la encuesta del INE para el trimestre septiembre noviembre 2023 de 1.196.513.
Según Bravo, la diferencia se explica principalmente porque el informe de Dipres sólo considera al personal civil del Gobierno Central y excluye a los funcionarios municipales y de los servicios municipalizados, al personal de empresas públicas, al personal del sector público financiero, al personal de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, entre otros.
Tres diferencias claves entre sector público y el privado
Al pensar en una reforma, muchos se preguntan por las diferencias -de todo tipo- que existen para quienes trabajan en el sector público y quienes se desempeñan en el área privada. Rodrigo Urzúa, abogado de derecho administrativo, explica, como una de las oposiciones, que el empleo público tiene muchos más incentivos para la inmovilidad.
"El sistema de cese de funciones en el sector público tiende a dificultar la salida de funcionarios públicos -sostiene-, pero respecto de ello también influyen otras circunstancias como la ausencia de una indemnización por años de servicio, el hecho que los funcionarios públicos no imponen para el caso de cesantía (AFC), y también cuestiones operativas como la baja fiscalización y recuperación de licencias médicas por los servicios públicos".
Un grado de precariedad del sector público frente al privado -como segunda diferencia- es el que destaca Óscar Olivares, abogado y profesor investigador de la Universidad Autónoma de Chile. "La generalidad de los trabajadores del sector público -dice- se desempeña a contrata, extendiéndose su nombramiento como máximo al 31 de diciembre de cada año, cesando de pleno derecho en su cargo una vez llegado el plazo señalado en el decreto o resolución. Esto implica que su régimen laboral deviene en precario, careciendo de estabilidad en el desempeño de sus cargos".
Esta situación, agrega, "de acuerdo con el informe trimestral de los recursos humanos del sector público del primer trimestre del año 2024, elaborado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, afecta actualmente a 272.005 personas, las cuales concentran el 55,7% del total de la fuerza laboral efectiva del Estado. En cambio, el grueso de los trabajadores del sector privado está contratado a plazo indefinido".
En una tercera dimensión, Alejandro Weber, exsubsecretario de Hacienda y decano de Economía y Gobierno USS, sostiene que en el sector público hay una serie de regulaciones que continuamente se pasan a llevar y que no tienen sanción. "Aun cuando las huelgas son ilegales, sistemáticamente se viola la ley con paralizaciones que afectan la continuidad operacional de servicios que muchas veces son monopólicos e imprescindibles para la ciudadanía. Estas huelgas terminan sin sanciones por el enorme costo político que traería para las autoridades", explica.
En relación a este punto, Rodrigo Urzúa explica que "si bien en el papel los paros de los funcionarios públicos se efectúan al margen de la ley, ello no ha impedido que en los hechos exista una dinámica en que la ausencia de mecanismos de negociación ha favorecido el desarrollo de estas paralizaciones sin regulación". Con ello, dice, "quedan en definitiva el funcionamiento de los servicios públicos supeditado a la forma en que sus directivos manejen los conflictos con las asociaciones funcionarias, mientras que en el sector privado la negociación colectiva canaliza estos procesos a períodos puntuales".
Remuneraciones: Sector Público vs. Privado
Utilizando los datos de la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI) 2021, Bravo señala que los ingresos promedio de los asalariados del sector público son 31,5% superiores a los de los asalariados del sector privado. De ese modo, “el 68,6% de los asalariados del sector público ejerce ocupaciones de alta calificación, mientras que solo el 33,3% de los asariados del sector privado ejerce en ocupaciones de alta calificación.
Para buscar una mejor aproximación a esa diferencia, entonces, el economista distingue a los trabajadores según la calificación: alta, mediana y baja. En el nivel alto, “el ingreso de la ocupación principal de los asalariados del sector público es 9,8% inferior al de los asalariados del sector privado. Por el contrario, en el segmento de mediana calificación el ingreso de la ocupación principal de los asalariados del sector público es 32,8% superior al de los asalariados del sector privado.
Existe una alternativa para medir la evolución de los sueldos en el sector público: el Índice de Remuneraciones del INE. Según el INE, no obstante, el “asalariado público solamente con la administración pública es insuficiente, puesto que el Estado tiene participación en otros sectores económicos a través del suministro de trabajadores o la contratación directa”. No obstante, solo considerando los funcionarios incluidos en la administración pública y defensa, desde septiembre de 2018 hasta octubre de 2022 han tenido un incremento nominal acumulado de 0,6%, según estadísticas del INE. Es el más bajo entre los 10 sectores con mayor ponderación de ese índice.
La ley de 40 horas y su impacto
El próximo viernes 26 de abril comienza la puesta en marcha de las denominadas 40 horas. La ley iniciará su reducción progresiva disminuyendo en primera instancia la jornada a 44 horas hasta la cifra de 40 horas en 2028. Sin embargo, a días de su implementación, las interpretaciones y estrategias del empresariado han encendido el debate sobre su aplicación en la fuerza laboral.
En primera instancia, un dictamen de la Dirección del Trabajo (DT) sacó chispas en el mundo empresarial, pues el plan de algunas empresas, denunciaron gremios y organizaciones, era disminuir el horario semanal en 12 minutos diarios o bien, subiendo la misma cantidad de tiempo la colación a modo de 'intercambio' y así cumplir con la reducción que la ley dicta. Ahí se fundó el nodo del conflicto.
Dicha estrategia fue desestimada por la DT que especificó que el planteamiento de alargar el horario de colación o dividir la reducción en minutos diarios no era efectivo, sino que se debía rebajar la jornada restando una hora en un día de la semana. El propio director de la DT, Pablo Zenteno, puntualizó que "según una interpretación armónica de la ley de reducción de la jornada laboral, señalando que cuando estamos hablando de una hora, de una jornada semanal de lunes a viernes, este 26 de abril a lo menos tiene que reducirse en una hora al día".
Por otra parte, se especificó que, si la jornada laboral se trataba de lunes a sábado, era posible parcelar la reducción en dos días y aplicarla para uno en 50 minutos y otro en 10 minutos. En esa línea, la ministra del Trabajo, Jeannette Jara, apoyó la interpretación de la DT y señaló que "la ley habla de una hora al día menos de jornada laboral. Aquellos que están pensando unilateralmente en disminuir esto en minutos van a tener que buscar una solución de acuerdo a la ley y a lo que el dictamen establece".
"Es deber de quienes suscribimos este acuerdo, empleadores, trabajadores y gobierno, procurar su implementación de forma adecuada y no de una manera que signifique una burla al espíritu de la legislación", fue otra de las declaraciones de la titular de la cartera.
Además, expresó sobre los mecanismos de fiscalización que ""hemos dispuesto todos nuestros canales -tanto presenciales como virtuales- para recibir las denuncias, pero además hemos definido que, a partir del 26 de abril, todas las fiscalizaciones que realice la DT van a considerar esta materia para verificar si se está cumpliendo la reducción".
No obstante, desde el sector privado cuestionan la interpretación. En ese sentido, la presidenta de la Cámara de Comercio de Santiago, María Teresa Vial, indicó que "La DT interpreta de manera restrictiva la reducción de la jornada máxima semanal, limitándola a una disminución total de 1 hora, cuyo principal objetivo es la adecuación de la estructura empresarial a esta modificación legal, en 1 día a la semana, considerando que la propia Ley no establece esa distinción".
Misma línea tomo el presidente de la Cámara Nacional de Comercio, José Pakomio, quien afirmó que "a una semana de la entrada en vigencia de varias de las disposiciones de ley de 40 horas, vemos que nuevamente la autoridad administrativa impone un criterio que va más allá de la ley".
Ante las interpretaciones que defiende el mundo privado, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), valoró el dictamen de la DT. El secretario general de la CUT, Eric Campos, precisó que "evita la trampa de cientos de empresarios que lo estaban haciendo mal y no siguiendo el ejemplo de otros empresarios que sí estaban aplicando el espíritu de la ley".
Lo propio dijo Juan Pablo Swett, presidente de la Multigremial Nacional, quien indicó que "nunca se conversó ni se dijo en las discusiones del proyecto que las bajas anuales debían materializarse en un solo día. Claramente habrá una mayor judicialización y una instrucción así por parte de la DT no reconoce la flexibilidad que tenía el espíritu del proyecto de que esto fuera en el mediano plazo".
Campos, quien se refirió al dictamen como "antitrampa", agregó que "esperamos que con esto se respete el sentido original del proyecto y que la gente descanse efectivamente al menos un día, una hora de descanso, una hora menos de trabajo en al menos uno de los cinco días".
El fin de semana, la ministra Jara volvió a ratificar la visión del Gobierno apoyada en la DT y señaló sobre la reducción que "se hizo con esta gradualidad porque hay que recordar que como asumimos el gobierno hace un par de años y este proyecto logró un espacio de acuerdo, todavía recibimos la economía con muchas dificultades, con una inflación muy alta -casi del 14% en agosto de 2022-, que ahora se ha ido regularizando, pero sin duda son temas que había que tener a la vista y para eso hay que cuidar el empleo y los salarios".
Y puntualizó que "lo que no puede ocurrir que alguien diga minutos porque ahí se vulnera el espíritu del acuerdo y la ley [...] No me imagino un trabajador que estuviera de acuerdo con que se le redujera su jornada en minutos, entre otras cosas porque en Chile la jornada es de 45 horas a la semana, no de minutos, no de segundos, no de suspiros, sino que de 45 horas a la semana".
Sin embargo, la arremetida privada no se quedó en lo legislativo y entregaron datos este martes. Esto, pues la Cámara de Comercio de Santiago realizó una encuesta aplicada a 118 asociados al gremio para conocer la forma en que las empresas se adaptarán a la ley. Según el sondeo que informó Emol, un 46% de las empresas consultadas optaron por reducir una hora un día a la semana, mientras un 24% insiste en dividir la hora de manera proporcional durante todos los días que dure la jornada, en otras palabras, 12 minutos por día. Asimismo, un 9% adoptará medidas mixtas.
Respecto a la implementación de la reducción de jornada, la mitad de las empresas señala ya haberla implementado, mientras el resto esperará al viernes para dar inicio a la reducción.
La problemática del artículo 22
Antes del dictamen que la DT emitió sobre la forma en que debía aplicarse la primera reducción horaria, un primer punto de interpretación se gestó sobre los trabajadores contratados bajo el artículo 22, quienes no tienen una jornada laboral definida. En ese entendido, un dictamen de la DT redujo las condiciones para la contratación bajo este articulado lo que también encendió el debate respecto a su implementación, pues desde el organismo se busca reservar este tipo de contratación para casos excepciones y evitar un uso indebido de la norma, por ejemplo, es el pago de horas extraordinarias.
En ese contexto, la ministra Jara planteó que "más que una excepción se constituyó en una fuente de uso y abuso, donde mucha gente sin jornada lo que hace es estar todo el tiempo a disposición de los empleadores. Ahora bien, quienes entren a ser regulados por la jornada y realicen turnos, esos turnos extras se les tienen que remunerar de acuerdo a las horas extras como están hoy establecidas en la ley".
"Van a seguir habiendo dos tipos de trabajadores que podrían estar excluidos de jornada: Los de la alta gerencia y aquellos que, por la naturaleza de la función que desarrollan, no son sujetos de fiscalización", agregó la secretaria de Estado.
Con todo, el conflicto se generó respecto a los criterios de exclusión de jornada laboral, los que se estiuplan para los trabajadores en cargos de generancia y de administración, como también, para aquellos que trabajan sin fiscalización superior inmediata.
¿Qué urge en una reforma al sector público?
Antonio Leiva Rabael Profesor de Derecho Administrativo de la UNAB asegura que la reforma más urgente tiene que ver con sincerar la regulación que rige a las contratas. Según explica, "la Ley de Presupuesto todos los años dispone que no se aplique la restricción que establece el Estatuto Administrativo sobre la proporción de las contratas en el sector público. Por otra parte, el Estatuto Administrativo establece que las contratas son cargos transitorios, pese a que un funcionario pueda ser renovado por décadas. La ley aún señala que los cargos a contratas durarán mientras sus servicios sean necesarios. Esta precariedad crea incentivos perversos en el Estado y en los funcionarios".
"En las máximas autoridades -continúa- (crea el incentivo de) hace creer que las contratas son una especie de bolsa de empleo en la cual pueden ubicar a sus más cercanos ideológicamente y no necesariamente a las personas idóneas. En los funcionarios a contrata, hace surgir la necesidad de ser complacientes con las autoridades para mitigar el riesgo de ser desvinculados".
Víctor Martínez, director ejecutivo CIES-UDD, explica, en una linea similiar, que es de relevancia reducir los cargos de confianza y aumentar los cargos concursables con condiciones claras de acceso y mérito. Junto con ello, "mejorar el diseño de la carrera funcionaría, usándola como incentivo a retener buena gente. Esto con el propósito de aumentar la movilidad horizontal y el tránsito entre el sector privado y público".
Para Olivares, en tanto, "es imperativo introducir cambios, especialmente aquella que gobierna al empleo a contrata, ya sea derogando y/o modificando las normas legales que establecen la transitoriedad de sus servicios, para así garantizándole el derecho a permanecer indefinidamente en el cargo, salvo que sea mal calificado o sancionado por infracción al principio de probidad administrativa".
Weber, por su parte, pone un énfasis en las finanzas públicas. "Es fundamental un ajuste fiscal: debemos cerrar la llave del ingreso indiscriminado de personas sin las competencias necesarias al sector público.
Tabla comparativa de empleo público
| Sector | Trimestre Enero-Marzo 2023 | Trimestre Septiembre-Noviembre 2023 |
|---|---|---|
| Salud | 44.999 | 50.143 |
| Administración Pública | 24.458 | 65.532 |
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