El debate sobre la participación de los militares en seguridad pública emergió en el continente americano a comienzos del siglo XXI. Hace ya veinticuatro años la OEA debatió intensamente sobre el concepto de «seguridad multidimensional», que no era otra cosa que la inclusión de los militares en tareas de control del narcotráfico y crimen organizado internacional. En un informe publicado por la Junta Interamericana de Defensa en 2012, se hacía notar el importante incremento de dicha participación en América del Norte y del Sur.
Un elemento llamativo del tema es la escasez de evaluaciones sistemáticas respecto de la participación de efectivos militares en tareas de combate del delito. Los reportes que existen suelen centrarse solo en algunos aspectos que, aunque muy relevantes, no permiten tener un panorama completo del efecto de este involucramiento. Por ejemplo, lo que suele divulgarse son estudios sobre abusos de los derechos humanos o respecto de la confianza social en las instituciones armadas [WOLA 2020]. Menos estudios se conocen sobre los niveles de coordinación con las fuerzas policiales, el impacto en la reducción de delitos, o el efecto en los niveles de corrupción de los propios uniformados.
Más recientes estudios han mostrado una segunda ola de ampliación de poderes militares para incidir en seguridad interna y que coinciden con un proceso de deslegitimación de los sistemas democráticos y de las propias policías [ROBLEDO 2022]. La lista de casos es extensa. En México, sobre 85.000 soldados se encuentran desplegados en el territorio, habiéndose incrementado la cifra significativamente durante el gobierno de López Obrador. En Brasil, la agudización de la violencia urbana en las favelas llevó a distintos gobiernos a incorporar a los militares en el control del crimen organizado y lucha contra el narcotráfico. Entre 2011 y 2019 se registraron en ese país 21 incidentes que involucraron personal militar, y que resultaron en la muerte de 35 civiles. En similar período se han registrado sobre 29.000 muertes de civiles por parte de la policía [VIANA 2021].
Para el año 2014, en diecinueve de los veinte países de América Latina las FF. AA. habían realizado operaciones que involucraban seguridad pública, y en trece de ellos las éstas mantenían programas regulares sobre seguridad ciudadana. Para ese año, trece países de las Américas habían realizado operaciones contra el crimen organizado y el narcotráfico. Asimismo, en catorce países las FF. AA.
Desafíos y preguntas clave sobre la participación militar en seguridad pública
La experiencia comparada permite plantearse una serie de preguntas que deben resolverse antes de sacar los militares a la calle. Estas no solo se refieren al uso de las armas, como se ha expuesto para el caso de Chile.
- ¿QUÉ ACTIVIDADES DEBEN REALIZAR? La propuesta legislativa sobre infraestructura crítica plantea la participación de las Fuerzas Armadas en el resguardo de cierta infraestructura relevante para el funcionamiento del país. Ya se aprobó una reforma constitucional para ese efecto (Ley 21.542) y ahora se discute una ley que definirá específicamente cuáles son esas instalaciones. Se estableció en la citada ley que un oficial general de las FF. AA. tendrán al mando el resguardo del orden público.
La puesta en práctica de una norma como la descrita implica definir si los militares tendrán la capacidad, por ejemplo, de hacer controles a la población civil, realizar inteligencia, arrestar personas, hacer uso de armas, utilizar implementación militar para fines de control del orden público, recabar pruebas para una investigación criminal, conducir investigaciones criminales, entre otros.
Pero, al mismo tiempo, se necesita definir si los militares podrán, por ejemplo, intervenir en operaciones en poblaciones y que involucran acciones de ingreso a moradas y eventual interacción y confrontación con bandas organizadas en áreas con alta concentración de población civil. ¿Intervendrán directamente en estas operaciones o darán solo apoyo logístico? Y, si lo hacen, ¿con qué tipo de equipamiento lo harán?
- ¿QUÉ TIPO DE COORDINACIÓN SE DA ENTRE POLICÍAS Y MILITARES? Un tema de vital importancia se refiere a la necesaria coordinación entre las policías y los militares. Existen modelos donde los militares funcionan operativamente bajo las órdenes de la Policía, y otros en los que existe una división de tareas sin mucha coordinación. Por ejemplo, en Italia los militares cumplen funciones acotadas de protección de infraestructura crítica en zonas urbanas pero bajo la supervisión de las policías.
Esta coordinación se asocia con el punto anterior dado que, por ejemplo, los militares pueden hacer controles de identidad y realizar chequeo de vehículos pero no pueden ni arrestar ni conducir investigaciones criminales [MAZZIOTTI 2024]. Entonces, si los militares no pueden arrestar a un individuo, cualquier operación requiere de un contacto muy directo y permanente con la policía para materializar arrestos.
En el caso de Chile, la regulación de estados de excepción queda bajo el mando de un jefe militar. En el caso de la norma de infraestructura crítica se continúa con esa idea, aunque la frontera entre el mando policial y el militar es muchísimo más difusa que en el caso de un estado de excepción que se organiza a partir de un territorio completo.
- ¿QUÉ TIPO DE PROTOCOLOS SOBRE USO DE LA FUERZA SE IMPLEMENTARÁN? Un tema muy relevante se refiere a las normas asociadas al uso de la fuerza. El proyecto de ley que se debate en la actualidad en el Congreso [BOLETÍN 15805-07] considera la definición de lo que se entiende por armamento letal y menos letal, cumplimiento del deber, legítima defensa, principios de uso de la fuerza y etapas para éste; así como las reglas y deberes a observar al utilizarla. Asimismo, se especifica el deber de reportar el uso de la fuerza ante las autoridades.
Una cuestión adicional se refiere al establecimiento de cámaras personales a los funcionarios encargados del orden público y que han modificado las conductas del actuar policial [ALDA y DAMMERT 2024]. La pregunta aquí es si se implementarán estos mismos sistemas en el caso de militares.
Finalmente, se requiere abordar el tipo de armamento que se utilizará y si, por ejemplo, se aplicarán las normas sobre gradualidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza.
- ¿QUÉ TIPO DE PROTOCOLOS PARA CONTROL DE IDENTIDAD SE IMPLEMENTARÁN? Otro asunto importante a resolver se refiere al personal habilitado para realizar controles de identidad. ¿Podrán los militares bajo algunas circunstancias realizar este tipo de controles? ¿Qué sucede si en el ejercicio de esa atribución se detecta una falta o delito? ¿Podrán los militares arrestar a un sospechoso? La interacción entre militares y civiles es central, y requiere ser definida para anticipar eventuales conflictos entre la población civil y la autoridad militar.
- ¿QUÉ TIPO DE PROTOCOLOS EXISTIRÁN SOBRE ARRESTOS? Otro asunto ya indicado se refiere a la posibilidad que militares puedan realizar arrestos. Si se prohíbe tal posibilidad, ya indicamos que la coordinación con la policía es clave.
- ¿QUÉ TIPOS DE MECANISMOS DE CONTROL INTERNO Y JUDICIAL DEBEN EXISTIR? La inclusión de militares en seguridad pública requiere revisar los mecanismos de fiscalización interna y judicial para enfrentar eventuales denuncias por corrupción o abusos de poder. La experiencia comparada muestra que el involucramiento de los militares en el control del narcotráfico abre un espacio para que grupos criminales organizados corrompan a la tropa y mando militar, por lo que se hace necesario reforzar los mecanismos de control interno y externo.
Fundación FASIC: Apoyo a víctimas de la represión y reinserción social
La Fundación de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas (FASIC), fue fundada el 1º de abril de 1975, como continuadora del trabajo iniciado por la CONAR (Comité Nacional de Ayuda a Refugiados), en septiembre del año 1973. Es una institución de carácter ecuménico, comprometida en la práctica cotidiana de los Derechos Humanos e inspirada en la perspectiva cristiana de liberación y dignidad de las personas. Construyó su tarea con una concepción evangélica, enfatizando la realización de acciones que revistieron, muchas veces, el carácter de emergencia, con el fin de proteger la vida y la libertad.
Una de las primeras tareas humanitarias que cumplió FASIC se relaciona con chilenos que habían sido detenidos y encarcelados, a quienes se les permitía cambiar las penas de cárcel por las de extrañamiento, es decir, por exilio. Por los distintos programas implementados por la institución -de apoyo jurídico, de salud mental, de reinserción social, de becas de estudio, de proyectos laborales- pasaron cientos de personas que siempre encontraron apoyo, compresión y ayuda. Uno de los primeros programas en implementarse se relaciona con la reubicación en otro país, para restablecer la seguridad, la vida laboral y familiar de las personas que sufrieron la represión. Programa Desarrollo Poblacional Intracomunitario, en dos zonas Valparaíso y en la Zona Oriente de Santiago, en la Población Jaime Eyzaguirre.
El trabajo con los presos políticos fue importante en la institución. Desde un primer momento, los abogados y trabajadores sociales, tuvieron la posibilidad de ingresar a los recintos carcelarios, comienzan a visitarlos para conocer las necesidades y dificultades que enfrentaban, y desde 1977, las visitas se extienden a presos políticos de regiones. Las necesidades que se iban presentando en la urgencia de la defensa de los Derechos Humanos, dieron pie para iniciar diferentes programas, como fue el caso del Programa de Relegación, el cual se activó a partir de la promulgación del Decreto Ley Nº 3.168, dictado el 6 de febrero de 1980, que facultaba al Poder Ejecutivo para relegar, sin juicio previo, por un plazo de tres meses, a los más apartados lugares del territorio nacional.
En 1978, se inicia el Programa de Becas para atender a ex-presos políticos, sus hijos y esposas, a los familiares de detenidos desaparecidos y familiares de ejecutados políticos, todos aquéllos que habían sufrido los efectos directos de la represión y, por tanto, un fuerte deterioro en sus ingresos. Frente a esta realidad es que FASIC comienza a realizar aportes para estudios, manutención o pequeños emprendimientos.
Consideraciones finales
En síntesis, parecería preferible no involucrar a las fuerzas armadas en el control del orden público, salvo que se trate de muy específicas y serias amenazas a la seguridad interna. Si la autoridad pública toma la decisión de incorporarlas, resultaría extremadamente relevante establecer claros criterios sobre coordinación militar-policial, uso de la fuerza, control de identidad, arresto y custodia de civiles, procedimientos investigativos, y control interno y externo del actuar militar,, entre otras materias.
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