El sistema de pensiones en Austria, al igual que en muchos países europeos, enfrenta desafíos relacionados con el envejecimiento de la población y la sostenibilidad financiera. Es crucial comprender cómo funciona este sistema y cómo se compara con otros modelos, como el sistema de capitalización individual en Chile o el sistema sueco de cuentas nocionales.
Comparación con el Sistema Sueco de Cuentas Nocionales
Las cuentas nocionales suecas introducen una contabilidad de los “derechos de pensión” que las conforman y, por ello, del monto de las pensiones resultantes, inspirados en el sistema de capitalización individual (el sistema de capitalización chileno fue un importante referente). Al momento de jubilarse, se dividen los derechos acumulados en una cuenta nocional individual por los años restantes de expectativa de vida para el grupo o cohorte de edad al que pertenece el jubilado, obteniendo así la cantidad de derechos de pensión anuales que definirán el monto de la pensión.
Este paso de un monto fijo de la pensión a derechos de pensión, cuya cantidad depende de los aportes totales reales del trabajador y cuyo resultado en término de pensión se ajusta de acuerdo a la sostenibilidad global del sistema, es el cambio más novedoso del nuevo sistema sueco y lo que lo contrapone a aquellos sistemas de reparto, hasta hoy predominantes, que establecen montos determinados de las pensiones en base a criterios que no se basan en los aportes reales realizados por el trabajador en cuestión ni toman en consideración la sustentabilidad del sistema.
Para entender mejor, tomemos el caso de Sven Svensson, quien ha trabajado durante 40 años con un salario bruto anual promedio de 214.000 coronas, lo que resulta en una cotización anual (16%) de 32.000 coronas. El total acumulado durante 40 años será entonces de 1,28 millones de coronas a lo cual hay que sumarle los reajustes o “intereses” correspondientes a estos aportes que se calculan siguiendo el reajuste anual promedio de los sueldos y salarios. Supongamos que estos intereses hayan sido, en promedio, 2% al año. Esto da un aumento total acumulado de las cotizaciones de Sven de 653.863 coronas, lo que eleva su fondo de derechos de pensión a 1.932.863 coronas al momento de jubilarse a los 65 años.
Es sobre esta base que se calculará la pensión de Sven, para lo cual se dividirá esa cantidad de derechos de pensión por los años de expectativa promedio de vida restantes para personas que en ese momento, tal como Sven, cumplen 65 años. Digamos que esta cifra sea 18,3 años. Ahora bien, para evitar una caída demasiado brusca del ingreso al momento de jubilarse, es decir, una tasa de reemplazo demasiado baja, se ha introducido una modificación en el sistema que adelanta los “intereses” o reajustes futuros de los derechos de pensión de Sven.
Como el porcentaje de esos reajustes (equivalentes, como ya se indicó, a la variación media de los salarios) es desconocido, la ley ha establecido una cifra anual hipotética del 1,6%. Esto hace que, hechos todos los cálculos pertinentes, el resultado de la división sean derechos de pensión equivalentes a 124.701 coronas anuales para Sven (sin estos ajustes, esta cifra hubiese sido sólo 103.621). Ahora bien, esta cifra se recalculará año a año dependiendo del desarrollo medio de los ingresos, a lo que se le deducirá el 1,6% anual ya adelantado.
Sin embargo, como ya se apuntó, también podría reducirse de aplicarse el freno que reduce el valor de los derechos de pensión para restablecer el equilibrio del sistema. A esta pensión básica, pagada con las cotizaciones de los trabajadores activos más el rendimiento de los fondos colectivos de capitalización (los AP-fonderna), Sven sumará el resultado de sus fondos de capitalización o pensión de premio más otros ingresos complementarios derivados de depósitos realizados por sus empleadores en base a acuerdos con los sindicatos y del rendimiento de sus ahorros privados para la pensión.
Entre las grandes ventajas de este sistema está, tal como en el de capitalización individual, el fuerte incentivo que su misma construcción genera para postergar la fecha efectiva de retiro. La edad mínima de jubilación es de 61 o 62 años, dependiendo del año de nacimiento del jubilado, y el incentivo a postergar la jubilación está dado por el hecho de que el divisor que da el monto efectivo de la pensión a recibir varía con esa decisión. Así, si Sven en nuestro caso decidiese seguir trabajando hasta cumplir 70 años en vez de jubilarse a los 65, el divisor que determina el monto de su pensión no sería 18,3 sino 13,3 (que es lo que queda de la expectativa promedio de vida de la cohorte de edad de Sven cuando él cumple 70 años) lo que, hechos los cálculos del caso, le daría una pensión bruta de unas 170.000 coronas anuales en vez de 124.701, es decir, un 36% mayor. Además, Sven podría seguir trabajando a pesar de haberse jubilado con efectos solamente positivos para su pensión ya que sus derechos a la misma aumentarían en la medida que hiciese nuevas cotizaciones al sistema.
Un aspecto importante que merece ser destacado es que este sistema no contiene elementos internos de redistribución entre los pensionados (la así llamada “solidaridad intrageneracional”). Cada jubilado recibe una pensión contributiva contabilizada de acuerdo con el total de su aporte previsional, lo que no se comparte de manera alguna con otros jubilados, ya que los “derechos de pensión” son de su exclusiva propiedad.
Resultados del Sistema Sueco
El sistema sueco no sólo ha sido estudiado intensamente, sino que también obtiene excelentes resultados comparativos, como queda reflejado en la medición más prestigiosa al respecto, el Melbourne Mercer Global Pension Index 2019. En ese ranking se comparan diversos aspectos -adecuación, sostenibilidad e integridad- de los sistemas de pensiones de 37 países ubicándose Suecia en el quinto lugar (Chile está en el décimo). Tomando en consideración sólo lo relativo a la sostenibilidad financiera del sistema, se ubica en el cuarto lugar (Chile está en el quinto). Hay, sin embargo, un aspecto que puede ser considerado problemático: el precio de la sostenibilidad del sistema es una tasa de reemplazo relativamente modesta.
Según los datos de la OCDE para 2018, el monto de la pensión respecto del último salario (considerando un salario medio) alcanzaba, en términos brutos, el 54,1%, ocupando el lugar 13 para los hombres y 12 para las mujeres entre los 37 países de la organización. En términos netos, con 53,4%, la posición relativa de Suecia se deterioraba aún más, quedando en el lugar 19 en el caso de los hombres y 18 en el de las mujeres.
Es importante, sin embargo, ser cuidadoso con este tipo de comparaciones, ya que si bien países como Italia, Austria o España tienen tasas de reemplazo mucho más altas que las de Suecia (91,8%, 89,9% y 83,4% respectivamente en términos netos para un salario medio), su sostenibilidad en el tiempo es muy dudosa si es que no se quiere estrangular tributariamente a la población activa y/o restringir severamente el gasto público en otras áreas. De hecho, mientras que el año 2015 se dedicaba en Suecia un 14,4% del presupuesto fiscal a la mantención de los adultos mayores, en España se dedicaba el 25,2%, en Austria el 26,1% y en Italia el 32,2%. Se trata, en suma, de una comparación de sistemas de pensiones potencialmente quebrados con uno altamente sustentable.
Comparación con el Sistema de Capitalización de Chile
En este contexto puede ser interesante hacer algunas breves referencias comparativas al sistema chileno de capitalización, que en términos de sustentabilidad financiera es equiparable al de Suecia. Como punto de partida mencionemos que, según los datos de la OCDE que hemos venido usando sobre la tasa de reemplazo, en 2018 Chile ocupaba, en términos netos, los lugares 30 y 32 respectivamente, con una tasa de reemplazo de 37,3% para los hombres y 34,4% para las mujeres (31,2% y 28,8% en términos brutos). A simple vista, esto indicaría que el sistema sueco (con una tasa neta de 53,4% para hombres y mujeres) es muy superior al chileno, lo que contrasta con las altas tasas de rentabilidad registradas históricamente por el sistema de capitalización de Chile (que van del 4,73% anual del fondo D al 8% del fondo C) que superan de lejos la valorización, con un promedio anual real en torno al 2%, de las cuentas nocionales suecas.
Esta aparente contradicción encuentra su explicación en una serie de factores clave para el resultado de cada sistema.
En primer lugar, tenemos lo que podemos denominar diferencias sistémicas o de diseño propiamente tales, es decir, aquellas referidas a los parámetros de funcionamiento del sistema. De particular relevancia es la significativa discrepancia respecto del porcentaje de la cotización obligatoria, con un 10% en Chile y 18,5% en Suecia, lo que según la OCDE aumentaba a 12,4% en Chile y 21,7% en Suecia al sumarle otros ítems relacionados. Luego tenemos un sistema, el sueco, donde en la práctica todo ingreso laboral cotiza y otro, el chileno, donde por largo tiempo se han hecho significativas excepciones al deber de cotizar, en especial para el caso de los ingresos de los trabajadores independientes.
En segundo lugar, y de igual o incluso mayor importancia aún, tenemos las diferencias de contexto o estructurales referidas, en lo fundamental, a la composición y funcionamiento del mercado de trabajo de cada país. A este respecto las diferencias son realmente considerables. Primero, en cuanto a la cobertura de ambos sistemas, teniendo Suecia un nivel de empleo mucho más alto que el de Chile (76,4% y 63,3% de la población entre 15 y 64 años respectivamente), diferencia que debería ampliarse de manera significativa si sólo considerásemos el empleo formal, que es el decisivo para el tema de las pensiones, pero lamentablemente no disponemos de estadísticas suecas para establecer una comparación.
Luego tenemos la densidad de cotizaciones, que es uno de los aspectos más relevantes para determinar el monto de las pensiones y, por ende, el nivel de la tasa de reemplazo. Este es, junto con la baja tasa de cotizaciones, un reconocido talón de Aquiles del sistema chileno con sus amplias lagunas previsionales. La densidad de cotizaciones apenas supera el 50% en Chile, siendo, además, muy variable de acuerdo con el género y el nivel socioeconómico del trabajador respectivo. En contraste, en Suecia tenemos una densidad de cotizaciones que está en torno al 90%.
Como se puede apreciar, los resultados insatisfactorios del sistema chileno de pensiones contributivas no tienen que ver con el sistema de capitalización individual en sí mismo, sino con significativas inadecuaciones de diseño y serios problemas estructurales del funcionamiento del mercado laboral. El que así y todo se hayan podido alcanzar las tasas de reemplazo que se han logrado es testimonio de su notable capacidad para rentabilizar los ahorros previsionales. Bajo las condiciones de diseño (nivel y generalidad de las cotizaciones) y estructurales (altos niveles de empleo formal y gran densidad de las cotizaciones) con las que ha operado el sistema sueco, el sistema chileno tendría, sin lugar a duda, resultados ampliamente superiores a los que se han logrado en Suecia.
En suma, y como me comentó un atento lector de este trabajo, Sven recibiría una pensión mucho más alta con un sistema de capitalización bien diseñado que con el sistema de reparto de Suecia.
La Propuesta de Pensiones Nocionales de la Oposición (Chile)
Hace muy poco, el 29 de julio, la oposición dio a conocer en la Comisión de Trabajo del Senado su propuesta de reforma del sistema de pensiones chileno. Entre otros aspectos, se hace allí referencia explícita a una “pensión nocional” para cuyo financiamiento se utilizaría la totalidad del aporte adicional del 6% del salario bruto actualmente en consideración. A su vez, la contabilidad de esta “pensión nocional” se basaría en cuentas de tipo nocional que guardan alguna similitud con las de Suecia.
Sin embargo, las diferencias son notables y quisiera dejar constancia de ellas a fin de contribuir el debate.
La primera gran diferencia es que las cuentas nocionales suecas son parte, en lo fundamental, de un sistema de reparto, es decir, en el que las pensiones se financian con los aportes corrientes de los trabajadores en actividad y no con los fondos acumulados en sus cuentas individuales por los trabajadores retirados. En la propuesta de la oposición que estamos comentando se crea, en cambio, un fondo real de capitalización colectiva donde se depositan las contribuciones de los trabajadores activos a fin de financiar las futuras pensiones. Se trata, por lo tanto, de un sistema de capitalización colectiva y no de reparto.
La segunda diferencia significativa es que el sistema de cuentas nocionales suecas excluye la redistribución o las transferencias (“solidaridad” o “reparto” en el sentido común del término) de unos jubilados a otros. Los aspectos redistributivos -que se realizan mediante diversos subsidios, la protección del ingreso en la vejez y la pensión de garantía- no se financian con fondos provenientes del sistema de pensiones contributivas, sino del presupuesto corriente de la nación.
En contraste con ello, la propuesta de la oposición contiene un fuerte componente redistributivo: las cuentas nocionales de quienes están sobre la pensión media son castigadas, es decir, rebajadas, para aumentar las de los pensionados que están por debajo de esa pensión. Se trata, en simple, de una expropiación de “derechos de pensión” para hacer posible su reparto, lo que rompe la fuerte ligazón que en el caso de Suecia existe entre el aporte realizado a las cuentas nocionales y el monto de las pensiones recibidas (la propuesta del Gobierno adolece del mismo problema al destinar la mitad del aporte adicional del 6% al “Programa de Ahorro Colectivo Solidario”).
Por último, la propuesta de la oposición tiene un componente redistributivo más que no debe ser pasado por alto. Como se mencionó, se trata en este caso de fondos reales de capitalización colectiva y por ello es altamente llamativo que el reajuste propuesto para las cuentas nocionales sólo contemple una “tasa de interés nocional” y no el rendimiento real de esos fondos. Esto es clave ya que el monto de la “pensión nocional” sería muy distinto en un caso u otro.
Desafíos en la Zona Euro
La deuda implícita de los sistemas de pensiones estatales europeos es enorme: más del 200% del PIB en Francia e Italia y más del 150% del PIB en Alemania. Para 2005, casi una tercera parte de la población de Europa estará jubilada. Los países con los desequilibrios más severos intentarán ejercer presión sobre el Banco Central Europeo (BCE) para que afloje la política monetaria. Incluso la Comisión Europea hace poco destacó que "hay un déficit fiscal insostenible a largo plazo en al menos la mitad de los países de la Unión Europea (UE). Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Austria y Portugal están en esta lista negra".
Como en 30 años más un solo trabajador respaldará a cada jubilado en Alemania, el siguiente escenario de pesadilla describe agudamente la naturaleza de la coerción que esto puede ocasionar: "En 2050, para ahorrar dinero y liberar a preciados trabajadores, el Bundestag votará para abolir la burocracia que administra el sistema de pensiones. Desde ahí en adelante, a cada jubilado se le asignará su 'esclavo laboral', quien le entregará cada mes la mitad de su salario".
Algunos países europeos han empezado a reconocer lentamente las consecuencias fiscales de estos desequilibrios demográficos. Sin embargo, hay tres grandes problemas con estas reformas "paramétricas" de los sistemas de pensiones de reparto. En primer lugar, su viabilidad política entre los países de la unión monetaria europea (EMU) es asimétrica. En segundo lugar, es probable que un cambio "paramétrico" como ése induzca cambios en el comportamiento de esos trabajadores a quienes se les está pidiendo que extiendan sus vidas laborales. Así, por ejemplo, si se extiende la vida laboral, muchos trabajadores se acogerán, con o sin razón, a pensiones de invalidez, lo que sólo significaría cambiar la fuente de gasto estatal a otro programa o ministerio.
Se vislumbra un grave conflicto en el horizonte entre una "Europa financiada" y una "Europa no financiada". En el primer grupo, estarán los países con importantes sistemas de pensiones privados (Reino Unido y Holanda); aquellos que han introducido recientemente, aunque en forma parcial, el sistema chileno de capitalización (Suecia y Polonia); y aquéllos con finanzas públicas sólidas (Irlanda y Luxemburgo).
Los líderes de la "Europa no financiada" tal vez quieran seguir la antigua receta latinoamericana, es decir, presionar al BCE en favor de una expansión monetaria que implique la devaluación del euro, de modo que la inflación resultante reduzca el poder de compra de las jubilaciones. Pero la "Europa financiada" probablemente se opondrá a esta acción.
El economista Martin Feldstein ha esbozado un guión terrible: "Un rasgo crítico de la UE en general y de la zona euro en particular es que no hay una forma legítima de retiro para un miembro. Éste es un matrimonio ante Dios que debe durar para siempre. Pero si los países descubren que el cambio a una moneda única está perjudicando sus economías, algunos de ellos desearán irse. Puede que la mayoría de países no acepte la secesión de un miembro, ya sea por interés económico propio o por una inquietud más general sobre la estabilidad de la unión completa. La experiencia de Estados Unidos con el intento de secesión del Sur puede contener algunas lecciones sobre el peligro de un tratado o constitución que no tenga salida".
Steve Moore va más lejos e imagina un escenario apocalíptico: "La próxima gran guerra en el continente europeo podría ser entre las generaciones. Los escuadrones de la muerte que impusieron la política china de un único hijo no irán en Europa tras los niños, sino contra los ancianos".
La solución es introducir el sistema de pensiones de capitalización y permitirle a los trabajadores acumular capital, ya que no acumulan hijos, en cuentas personales de jubilación. Chile fue pionero en el mundo y lo hizo con gran éxito hace ya 22 años. Quince países lo han seguido, con variantes, y 70 millones de trabajadores en el mundo ya tienen cuentas de retiro. Dos países europeos importantes como Polonia y Suecia ya han empezado esta transformación.
Aquellos de nosotros que valoramos el esfuerzo noble y visionario de crear un espacio económico común en Europa, y en esa forma asegurar la paz en un continente desgarrado durante tanto tiempo por guerras tribales, quisiéramos que no fracase la moneda única que ha llegado a ser para muchos el símbolo de la integración europea.
Es difícil prever que en 60 años tendería a disminuir mucho el número de activos por inactivos. Tampoco es fácil para estos países saber si los futuros activos, a pesar de ser menos, en términos relativos serán más o menos productivos que los actuales como para financiar a los inactivos. Era también bastante difícil predecir que las rentabilidades de 12,8% del sistema de pensiones (fondo C) en 1981 iban a caer a 1,74% en 2016.
En un país como Suecia, no hay derechos definidos para los/as jubiladas, sino que la pensión es en función de lo contribuido (en una cuenta imaginaria que registra la historia laboral de los/as trabajadores/as), según una tasa de rentabilidad, también imaginaria, que se calcula en función de la tasa de crecimiento. Aquí, la incertidumbre la vive el trabajador/ra, ya que si hay una gran crisis económica (o algo equivalente, como la maternidad y salir del mercado laboral para hacer trabajo no remunerado), en sus años activos no va a registrar cotizaciones. Claro que para disminuir esa incertidumbre se registran como trabajados los meses dedicados al cuidado y los períodos de desempleo.
En el caso de Chile, los/as trabajadores/as enfrentan la incertidumbre solos/as y es máxima: crisis económica, caídas en rentabilidad, maternidad, desastres naturales, bajas tasas de cotización, más años de vida, etc. Mientras las AFP tienen utilidades aseguradas siempre. Aquí en nuestro país, los/as trabajadores/as no tienen certeza de nada ni derecho a nada.
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