En noviembre de 1980, el gobierno del General Augusto Pinochet introdujo una de las transformaciones más radicales jamás ocurridas a un sistema de pensiones en América Latina. La aprobación del Decreto Ley 3.500 reemplazó el antiguo sistema de reparto por uno de capitalización individual. A partir de esta reforma el Estado transfirió diversas responsabilidades al sector privado, limitó los niveles de beneficios y endureció las reglas de elegibilidad del sistema de pensiones.
Académicos y políticos anticiparon que una reforma estructural de tal envergadura no podría ser replicada por los demás países de la región. El argumento central era que solamente un régimen burocrático-autoritario sería capaz de promover una reforma tan impopular como radical.
Sin embargo, a partir de 1994, cuando el Banco Mundial (BM) publicó su libro Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, en el que se recomendaba la implementación de un sistema de pensiones que combinase tres pilares -un pilar obligatorio público, otro obligatorio privado y un tercero privado pero esta vez voluntario- las predicciones comenzaron a cambiar.
Efectivamente, la década de los 90 trajo consigo una serie de reformas estructurales en varios países de la región, pero éstas plasmaron estrategias y modelos de cambio heterogéneos. Hasta el año 2002, diez países habían avanzado reformas estructurales de sus sistemas de pensiones contributivas. No obstante, la intensidad de las reformas de cada uno de los países en cuestión ha variado significativamente.
Mientras algunos optaron por promover reformas similares a la chilena, donde se sustituye al sistema de reparto por uno de capitalización individual, otros eligieron modelos que combinan un pilar público con otro privado. Dentro de estos últimos, los países latinoamericanos que produjeron reformas estructurales pueden ser localizados en distintos puntos del continuo Estado-mercado, con algunos reteniendo un importante rol del Estado y otros privilegiando al mercado.
Esta nota de investigación ofrece una revisión de los países que produjeron reformas estructurales desde 1980 hasta 2002 y de las principales explicaciones institucionales y políticas derivadas de la ciencia política y de la economía política acerca de por qué estos países adoptaron estrategias de reforma tan dispares.
Tipos de Reformas de Pensiones en América Latina
Por lo común la literatura toma al "nivel de reforma" que se produce en cada país como su objeto de estudio. Tal vez la definición y operacionalización más aceptada de esta variable es la que proponen Mesa-Lago (1999 y 2001) y Mesa-Lago y Müller (2002). Estos autores sostienen que en América Latina ha habido dos estrategias principales de reforma de pensiones.
Por un lado las reformas estructurales transforman sustancialmente el sistema de seguridad social público reemplazándolo, complementándolo o haciéndolo coexistir de forma paralela con un sistema privado (Mesa Lago, 2001: 68; Mesa-Lago y Müller, 2002: 688). Por el otro, las llamadas reformas paramétricas mantienen el sistema público a pesar de introducir algún tipo de modificación en su forma de financiamiento o en las condiciones que regulan los derechos -entitlements- a la seguridad social (Mesa-Lago, 2001: 68; Mesa-Lago y Müller, 2002: 688).
Dentro de los países que produjeron transformaciones estructurales, los autores distinguen tres modelos de reforma principales: sustitutivos, paralelos y mixtos. En los modelos sustitutivos el antiguo sistema público de reparto es reemplazado por un modelo privado, mientras que en los paralelos el sistema privado es introducido como una alternativa al sistema público, forzando a ambos sistemas a competir entre sí, y en los modelos mixtos un pilar público -que garantiza una pensión mínima- coexiste con otro privado que sufraga una pensión complementaria (Mesa-Lago, 2001: 69-70; Mesa-Lago y Müller, 2002: 705).
En base al modelo de reforma, al tipo de administración del sistema de pensiones, al status de las contribuciones de los empleadores, a las garantías que ofrece el Estado a los asegurados y pensionistas y al porcentaje de asegurados que están acogidos al sistema público, Mesa-Lago y Müller (2002) elaboraron un ranking que refleja el nivel de privatización de cada país, que varía de 1 a 7, siendo 1 el nivel más bajo de privatización y 7 el nivel más alto (705-7).
De acuerdo a este ranking, Costa Rica estaría en el lugar 1, Argentina y Uruguay en el 2, Colombia en el 3, México en el 4, El Salvador en el 5, Chile y Perú en el 6 y Bolivia en el 7 (Mesa-Lago y Müller, 2002).
Explicaciones de la Variación en las Reformas
Si bien no existe una sola explicación de los marcados patrones de cambio de América Latina, dentro de la literatura de la ciencia política y la economía política se pueden distinguir al menos cinco explicaciones, no necesariamente incompatibles. Aunque esta revisión no intenta cubrir todas las interpretaciones sobre el notorio proceso de transformación de los sistemas de pensiones latinoamericanos, a continuación se da cuenta de las principales explicaciones institucionales y políticas existentes.
1. Tipo de Régimen
Diversos estudios de caso sobre Chile sostienen que este país logró llevar adelante una reforma radical de su sistema de pensiones debido, en parte, al carácter autoritario y represivo del gobierno que la promovió. En términos de estudios comparativos, Mesa-Lago (1999) y Mesa-Lago y Müller (2002) concluyen que el nivel de democracia de un país se relaciona inversamente con el nivel de privatización. En otras palabras, "cuanto más democrático el régimen político, menor la posibilidad de reformar la seguridad social privatizándola completamente" (Mesa-Lago, 1999: 135). Aquí los autores ordenan a los países latinoamericanos que promovieron reformas en términos de su nivel de democracia de acuerdo a Freedom House.
2. Presión de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI)
Otra explicación adicional tiene que ver con la presión ejercida por las IFI. Varios autores han señalado que el proceso de integración global en curso ha tenido un gran impacto sobre los sistemas de protección social. Como sostiene Esping-Andersen, "[i]ntegration in the world today almost automatically implies open economies. Sweden, Australia and New Zealand, Chile, and the ex-communist countries in Europe, are all shedding the protectionist measures that once upheld their respective welfare state arrangements" (Esping-Andersen, 1996: 4). Esto es particularmente cierto para países en vías de desarrollo.
Varios autores aseguran que las reformas estructurales que tuvieron lugar en América Latina después de la crisis de la deuda, han sido impulsadas por el uso de poder directo de las IFI y su capacidad de premiar o castigar a aquellos países de acuerdo a sus decisiones (Bresser Pereira, 1993: 64; Fernández Jilberto and Mommen, 1996: 5; Naim, 1993: 137; Stallings, 1992: 55). Argumentos similares han sido desarrollados por aquellos que estudian el proceso de reforma de los sistemas de pensiones de la región (Brooks, 2002; Huber y Stephens, 2000; Madrid, 2002). Brooks, por ejemplo, ha demostrado que "governments that are more extensively engaged in World Bank-sponsored development projects are also more likely to adopt pension privatization" (Brooks, 2002: 516).
3. Distribución de la Autoridad Gubernamental
Los autores centrados tanto en el estudio de los recursos de poder (power resources) como de las instituciones han debatido largamente el impacto de los patrones de distribución gubernamental sobre los procesos de reforma de las instituciones de protección social. Dentro del neo-institucionalismo, en su investigación sobre las reformas de los Estados de Bienestar de democracias industrializadas, Paul Pierson argumenta que "while cohesive systems concentrate authority, they also concentrate accountability" (1996: 153). Como los costos políticos de promover un proceso de reforma radical son más altos cuando la autoridad gubernamental está concentrada, Pierson sostiene que "the theoretical basis for believing that government cohesion facilitates retrenchment is weak" (1996: 154).
Sin embargo, otros autores han sostenido que los aspectos de la estructura constitucional que dispersan el poder político dificultan la expansión y/o la reforma de los sistemas de protección social (Huber, Ragin, y Stephens, 1992: 722; Huber y Stephens, 2000: 45; Huber, 1997: 6). Similarmente, la literatura sobre los presidencialismos latinoamericanos -que aunque no examina la reforma de pensiones es sumamente relevante a la hora de explicar los procesos de reforma de la región- ha subrayado la conexión existente entre los poderes constitucionales y partisanos de los presidentes y las transformaciones de las políticas (policies).
Por tanto, los presidentes que detenten poderes partisanos y constitucionales fuertes estarán en posición aventajada para materializar sus preferencias políticas. Por último, varios autores dedicados al estudio de los sistemas de pensiones latinoamericanos han argumentado que distintos indicadores relacionados con la distribución de la autoridad gubernamental facilitan u obstruyen las posibilidades de promover reformas. En particular, se ha hecho referencia a la conexión existente entre las relaciones del ejecutivo con el legislativo y los resultados en términos de reforma de pensiones (Brooks, 2002; Castiglioni, 2005; Madrid, 1999 y 2002). En ese sentido, Madrid señala que las recientes reformas de los sistemas de pensiones latinoamericanos están altamente relacionadas, entre otras variables, con el grado de control que el ejecutivo tiene sobre el legislativo.
Nivel de Privatización de los Sistemas de Pensiones en América Latina (Según Mesa-Lago y Müller, 2002)
| País | Nivel de Privatización (1-7) |
|---|---|
| Costa Rica | 1 |
| Argentina | 2 |
| Uruguay | 2 |
| Colombia | 3 |
| México | 4 |
| El Salvador | 5 |
| Chile | 6 |
| Perú | 6 |
| Bolivia | 7 |
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