El principal proyecto del Gobierno de Gabriel Boric, la reforma de pensiones, que crea un sistema mixto de administración de los ahorros de los jubilados, ha sido aprobado este miércoles por la Cámara de Diputados. El texto, que entrará en vigor una vez sea revisado por el Tribunal Constitucional y promulgado por el presidente de Chile, modifica el rostro del modelo de jubilación que ha regido durante los últimos 43 años en el país sudamericano.
Claves de la Modificación al Sistema Previsional Chileno
El Retorno de la Cotización del Empleador y la Reducción de las Brechas
La principal novedad está en que el financiamiento de las pensiones deja de recaer exclusivamente sobre los trabajadores, pues los empleadores se encargarán de pagar un nuevo aporte del 8,5% de las cotizaciones, del cual un 7% corresponde a la renta imponible y el resto, el 1,5%, el que ya existe para cubrir el seguro de invalidez y sobrevivencia. La puesta en marcha de esta cotización se hará con una gradualidad de nueve años.
La distribución de este aporte será de un 4,5% para capitalización individual, lo que fortalecería las pensiones del futuro. El otro 4% será administrado por el Seguro Social, que se crea con esta reforma, y tendrá la siguiente composición: un 2,4% cubrirá las contingencias de invalidez y sobrevivencia y la compensación a mujeres que, por tener mayor expectativa de vida, han recibido montos menores en su jubilación respecto a los hombres. En tanto, el 1,5% restante financiará un beneficio por año cotizado, el cual será transitorio y con el que se pretende aumentar algunas pensiones.
Los gremios empresariales han manifestado su preocupación por las consecuencias que pudiera tener este incremento. Susana Jiménez, presidenta de la Confederación de la Producción y Comercio (CPC), la asociación que agrupa a las mayores compañías en Chile, dijo en una entrevista con EL PAÍS que “la propuesta implica un costo demasiado alto para el empleador, en momentos en que enfrentamos una tasa alta de desempleo, mucha informalidad y baja productividad”.
El ajuste representa un hito, porque se incorpora la antigua cotización de los empleadores que quedó suspendida en Chile en 1981, en la dictadura de Augusto Pinochet. No solo Boric intentó modificar este sistema, sino que también los gobiernos de Michelle Bachelet (2006-2010 y 2014-2018) y de Sebastián Piñera (2010-2014 y 2018-2022), quienes no lograron avanzar en cambios sustanciales.
En 2008 fueron implementados los sistemas de Pilar Solidario y de licitación de afiliados nuevos; mientras que en 2018 fue creada la Pensión Garantizada Única (PGU), un beneficio estatal otorgado a los mayores de 65 años y que fue aumentado a 250.000 pesos, equivalente a 250 dólares, con la nueva reforma de pensiones.
El proyecto de Boric tuvo elementos más complejos de digerir en relación con los anteriores discutidos en los últimos 15 años, dice el economista Guillermo Larraín, exsuperintendente de pensiones en el Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006). “Eso le agregó una dosis de dificultad para su aprobación, ya que se subió mucho la cotización”.
Para lograr sacar adelante la iniciativa en el Senado, donde estuvo varios meses, el Ejecutivo llegó a un acuerdo con la derecha tradicional, donde debió morigerar más sus propuestas, al punto que en la votación en la Sala de la Cámara de Diputados, este miércoles, algunos parlamentarios, como Emilia Schneider, del Frente Amplio, el partido del presidente Boric, reconoció que “no es la reforma que soñábamos”, aunque abre el camino para avanzar en materia de previsiones.
El Descontento de las AFP y el Papel Más Protagónico del Estado
Cuando el presidente Boric presentó su proyecto de reforma previsional el 2 de noviembre de 2022, hace más de dos años, proponía poner fin a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), instituciones privadas a cargo de recaudar e invertir los ahorros de los afiliados desde hace cuatro décadas. Pero esta idea fue descartada debido a que la oposición se negó a la desaparición de estas entidades financieras, mientras el oficialismo no tiene mayoría en el Parlamento.
Aunque se mantienen en el negocio, la futura ley incorpora cambios en sus operaciones. Se establece un nuevo sistema de carteras de referencias y de premios y castigos para las AFP basado en la rentabilidad de los fondos. Pero una de las modificaciones que más ha generado discusión está en la incorporación de una licitación de stock de afiliados, pues contempla que cada dos años se licitará el 10% de la cartera de los afiliados no cotizantes y se adjudicará a la administradora con menor comisión.
La entidad que gane este proceso no podrá subir la comisión ofertada durante cinco años. Este mecanismo ha despertado la molestia de los controladores estadounidenses de tres propietarios de AFP en Chile. En específico, el presidente y gerente general del American Council of Life Insurers, David Chavern, envió una carta al presidente Boric, este miércoles, indicando que la iniciativa pone “en riesgo los acuerdos internacionales de libre comercio”.
La misiva tuvo una respuesta inmediata de los ministros de Hacienda, Mario Marcel, y del Trabajo, Jeannette Jara. “Las administradoras no son propietarias de los afiliados, no son propietarias del sistema de pensiones, no son propietarias de los ahorros”, dijo Marcel en la Cámara de Diputados.
La reforma también reemplaza los cinco fondos del sistema previsional (A, B, C, D y E) administrados por las AFP como alternativa de inversión, que se diferencian por el nivel de riesgo y rentabilidad, por unos denominados Fondos Generacionales que dependerá de las edades de los afiliados.
El economista Larraín plantea que se concede un papel más significativo al Estado: “Pasa a jugar un rol más importante en la gestión del sistema. Seguirá siendo fundamentalmente privado, pero el Estado tiene un rol más grande, relacionado con generar condiciones que favorezcan que en el mercado de las AFP o de pensiones privadas haya más competencia y los precios sean más bajos, lo que se materializa con el stock de licitación”.
El Efecto Político de una Vieja Promesa
La aprobación de la reforma coincide con un año en que se realizan elecciones presidenciales y parlamentarias en Chile. Para el analista político Harald Beyer, exministro de Educación en el primer mandato de Piñera y académico de la Escuela de Gobierno de la Universidad Católica, no hay dudas de que el presidente sale fortalecido, aunque no se haya aprobado el diseño original que propuso al Congreso: “Boric no tiene grandes logros que exhibir durante su Gobierno. Pero la ciudadanía le reconocerá que tuvo que renunciar a sus aspiraciones para lograr un acuerdo para aprobar la reforma de pensiones”.
Pero no sería el único victorioso: Beyer asegura que Evelyn Matthei, candidata presidencial de Chile Vamos, la coalición de partidos de la derecha tradicional, saca provecho político porque en la recta final de la tramitación legislativa apoyó al proyecto, pero pidió esperar la postura del Consejo Fiscal Autónomo (CFA) -un organismo público independiente y de carácter técnico- para conocer la sostenibilidad fiscal.
Luego, esta institución presentó un informe en la comisión de Hacienda del Senado que detectó 11 riesgos y realizó recomendaciones para mitigarlos, las cuales fueron acogidas por el ministro Marcel. “De alguna manera se le reconoció, implícitamente, el liderazgo de la candidata [de la derecha tradicional], lo que siempre es positivo en política”, dice el analista político.
Considera como perdedores a la derecha más dura, representada en el Partido Republicano, fundado por José Antonio Kast, quien también aspira a ser presidente de Chile. Es un sector que votó en contra del cambio al modelo previsional: “Sus argumentos para estar en contra han sido defectuosos, y que quedarán descolocados porque la reforma, más allá de lo que muestran las encuestas ahora, caerá bien en la población”, dice Beyer.
Por otro lado, el que el Gobierno y un sector de la oposición llegaron a un consenso en torno a una reforma previsional es un signo de espacios para nuevos pactos. El autor de esta columna escrita para CIPER, exintegrante de la Comisión Marcel, hace un análisis de la reforma de pensiones recién aprobada, asegurando que “el acuerdo está muchos más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda”.
Pertenezco a la generación nacida en la segunda mitad de los años 40, que inició su vida profesional cuando en el Chile de 1970 llegaba por la vía democrática un gobierno socialista al poder, experiencia abortada después de tres años en 1973 por un golpe militar. Una generación que vio a las universidades intervenidas y a colegas despedidos por sus convicciones políticas.
También fuimos actores en los procesos de la Concertación de Partidos por la Democracia, acuerdos que permitieron recuperar la democracia en 1990 y, con sorpresa de muchos, para que gobiernen partidos opositores al gobierno militar. Mi formación difiere de aquellos jóvenes colegas que asesoraron a los senadores para el logro del Acuerdo Previsional, y que se formaron bajo la influencia de la nueva generación de profesores de las universidades chilenas.
Mientras ellos se formaron tratando de comprender las bondades de la lógica de un mercado de ahorro obligatorio de largo plazo y de su regulación por parte del Estado, como método de gestión de los aportes previsionales, yo en tanto, trabajando en Naciones Unidas, en la Organización Internacional del Trabajo y en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) comprendía y abrazaba los principios de la seguridad social como base para realizar lo mismo.
Valgan estos alcances para dar mi testimonio sobre la reforma previsional recientemente aprobada por el Congreso. No nos engañemos. Como muchos ya lo señalan -y algunos lo festejan-, el acuerdo está mucho más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda. Con los acuerdos y la reforma aprobada se fortalece la capitalización individual.
Más aún, Chile pasará a la historia como el país que, con un gobierno progresista y el voto de los parlamentario de izquierda, consolida la capitalización individual como el régimen de administración de los aportes previsionales de los trabajadores y empleadores. ¿Realismo Político? Sí.
Por cierto, la reforma incluye el necesario y cruelmente postergado aumento de las pensiones con un aumento escalonado de la PGU. La ley se aplicará a los mayores de 82 años después de seis meses de su entrada en vigor; 12 meses después para los mayores de 75 años y después de 24 meses para los mayores de 65 años.
También las mujeres verán aumentos en sus pensiones por concepto de equipararlas por género dando cuenta de la diferencia de mortalidad con los hombres. Los empleadores aportaran un 1 % adicional para ello. También se considera a partir del segundo año otro aporte del empleador de 1 por ciento y el segundo año otro de 1,5 por ciento para ser abonado a las cuentas individuales en la forma de un préstamo al gobierno (un bono con rentabilidad asegurada) con la obligación de que ese financiamiento sea destinado al pago de incentivos en la forma de bonos a los actuales jubilados por años cotizados, provisto hayan cotizado más de 10 años las mujeres y 20 años los hombres.
Finalmente se considera a partir del tercer año, nuevos y crecientes aportes del empleador de 0,25 % el tercer año, 1 % el cuarto y quinto año, 2,4 % el sexto año. 3,1 % el séptimo año, 3 8 % el octavo año y 4,5 % el noveno año después de la reforma para abonar a las cuentas de ahorro individuales del trabajador. ¿Realismo Político? Sí. Pero que para una reforma cuyos aumentos de pensiones del seguro social no son inmediatos, son escalonados y seguirán a niveles precarios.
Y para la otra gran mayoría aumentos inciertos para los próximos 40 años, debido a que deberán continuar asumiendo los riesgos del mercado de capitales, con la diferencia de que, en algunos casos, las AFP no podrán cobrarles comisiones. La reforma es significativa y estructural.
Significativa por cuanto demanda 7 puntos porcentuales de aporte adicional de los empleadores, situación que lleva las tasas de cotización del sistema a 18,5 % sin contar comisiones, comparables con las más altas de otros países de la OECD. 10 por ciento aportado por el trabajador, y 8,5 por ciento por el empleador.
Estructural por a lo menos tres motivos. Primero, por cuanto en régimen define al pilar contributivo como esencialmente de capitalización individual, basado en la propiedad, la capitalización en cuentas individuales y la libertad al destinar 16 de los 18,5 puntos porcentuales a ella y solo 2,5 % al seguro social.
También estructural, por cuanto se refuerza la PGU y se incorpora una noción de seguro social, cuya institucionalidad, aun no existe y deberá implementarse, asignándole al Estado un mayor rol en la administración de los beneficios del seguro social que persistan luego de la transición y en la administración de cuentas para nuevos gestores financieros.
En definitiva, como resaltan las autoridades estamos en presencia de la mayor reforma desde que se instauró el sistema a partir del DL 3500 en 1981. Pero, lamentablemente y, en mi humilde opinión, para reforzar un mercado de cuentas individuales de ahorro de largo plazo y obligatorio como su único pilar contributivo.
Para justificar el realismo político con que se aprobó cabe preguntarse entonces si la mayor competencia en este mercado, que se dice se alcanzará licitando no solo a los nuevos afiliados sino al 10% del stock de antiguos afiliados, es una condición necesaria y suficiente para lograr el acceso universal asequible a pensiones dignas.
Sexto, tampoco cabe esperar, como se señala en las argumentaciones del Acuerdo, que el simple aumento de la tasa de cotización en 6 puntos porcentuales genere un efecto sobre el ahorro, la inversión, el crecimiento y el empleo que permitan a más personas acceder vía su propio esfuerzo contributivo.
En el pasado -desde 1981 hasta 2006- debimos callar y, ante la ausencia de información, confiar en las predicciones de los creadores y apoyadores de la reforma de capitalización individual. Hoy, junto con felicitar a los ministros por lograr un acuerdo político que abre ciertas compuertas, no puedo hacerlo y más bien me veo en la obligación profesional y moral de advertir que seguimos en deuda con el financiamiento necesario para la seguridad social que el país necesita.
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