La seguridad social, principalmente en lo que respecta a las pensiones, es un tema crucial en el texto constitucional que los chilenos votarán este 17 de diciembre. Esto se debe a que el modelo de capitalización individual, instaurado en la Constitución de 1980, no ha logrado proporcionar jubilaciones dignas en 40 años, una de las mayores demandas ciudadanas.

Desde la perspectiva del "En Contra", se argumenta que el texto propuesto profundiza el sistema actual y pone en riesgo normativas como la ley "Papito Corazón". La reaparición de José Piñera Echeñique, figura clave del sistema de AFP, respaldando la propuesta constitucional en materia de seguridad social, refuerza los argumentos de la opción "En Contra".

José Piñera, a través de un artículo en su revista Economía y Sociedad, afirmó que "los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección".

Pensiones dignas fue una de las consignas del estallido social de octubre del 2019 que dio inicio al proceso constituyente.

A 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto, porque, por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF: casi $190 mil. Y la mediana es de 2,71 UF (poco menos de $100 mil).

Un sistema del que, por decisión del general Pinochet, quedaron fuera las Fuerzas Armadas, las que tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos) y que, según un estudio de la Fundación Sol, significó en 2022 un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA.

La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define así el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28:

a) El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.

b) Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.

c) El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.

Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta. Excepto por la letra b), que para los comisionados sólo debió ser así: “Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones”.

Las fuerzas del “En contra” opinan que la propuesta atenta contra el diseño de un Estado Social de Derecho y consolida el modelo implantado en dictadura.

Alejandra Krauss Valle, quien integró la Comisión Experta por un cupo DC, reacciona ante la alegría de José Piñera: “Debe estar muy feliz con esta norma, porque efectivamente en esta materia, como en otras, se lograría lo que Jaime Guzmán no logró: proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual, el modelo de AFP y darle rigidez a un modelo y garantías de que esa es la respuesta.

Krauss explica que la Constitución de 1980 era más general y que la novedad que ahora incorporaron los comisionados, y que respetaron los consejeros, fue la definición de los riesgos y contingencias (la letra a) para una mejor definición del concepto de seguridad social.

Pero, añade, la adición de la letra b “incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP.

-La incorporación de la propiedad de las cotizaciones previsionales y los ahorros que se generen es un cambio radical y en consecuencia puede suponer judicialización respecto de los alcances de esa propiedad sobre las cotizaciones.

-Fundamentalmente me refiero a la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran. ¿Por qué razón?, porque existen al menos dos situaciones en las que los cotizantes no tenemos libertad de elección. Por ejemplo, ¿quién administra nuestro seguro de cesantía? El seguro de cesantía está licitado y lo hace la AFC (Administradora de Fondos de Cesantía), entonces, si yo voy a tener la libertad de elegir, ¿por qué me van a obligar a que este organismo me lo administre? Y el segundo elemento son los primeros cotizantes, quienes por defecto se van a una AFP que licita a los nuevos por el plazo de dos años sin posibilidad de elegir.

Krauss dice que durante el trabajo de los expertos se tuvo en cuenta el debate público que se ha dado en torno al modelo de pensiones y el fuerte apoyo ciudadano a la propiedad de los fondos.

-Algunos partidos de centro han llamado a aprobar para luego hacer modificaciones.

-Con el debido respeto a quienes plantean esa posibilidad, usted comprenderá que no ha sido posible avanzar en la reforma de pensiones ni en el gobierno de la Presidenta Bachelet ni en el de Piñera y hoy estamos entrampados en el del Presidente Boric. ¿Usted de verdad cree que en el Parlamento esta materia, de aprobarse el texto el 17 de diciembre, va a tener espacio para una modificación? Además, las constituciones no tienen por objeto estar permanentemente modificándose.

-Mejores pensiones son una de las mayores demandas de la ciudadanía.

-A mi juicio no las mejoran. Claramente, profundiza el sistema actual y el sistema actual después de 40 años ha demostrado que las pensiones, por distintos motivos, no solo por el texto constitucional, no son dignas.

Arancibia comenta que la propuesta tal como salió del Consejo Constitucional no es más que una extensión de las bases institucionales que firmaron los partidos que dieron inicio al segundo proceso constitucional: “Las bases del proceso, suscritas desde el Partido Comunista hasta la UDI, garantizan que las prestaciones sociales estén a cargo de instituciones públicas y privadas. Eso se repite tal cual en la propuesta constitucional de seguridad social sin mencionar a las AFP.

Que en más de 40 años el modelo no haya sido capaz de entregar pensiones suficientes a la población, según Arancibia, no es culpa de las AFP: “El problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente. No es responsabilidad de la Constitución ni de las instituciones aseguradoras que cumplen la ley, sino del legislador, que no ha sido capaz de reformar el sistema para obtener pensiones más dignas.

Ante la posibilidad de que de aprobarse la propuesta esté en peligro la llamada ley “Papito corazón”, que permite a los tribunales ordenar a las AFP pagar pensiones de alimentos adeudadas con cargo a los fondos de pensiones, Jaime Arancibia sostiene tajantemente que esto no es posible: “Lo prohibido es la expropiación en favor del Estado, no en favor de otros particulares, como serían las pensiones alimenticias”.

En cuanto a la eventualidad de que la libertad de elección ponga en riesgo el mecanismo de administración de la AFC o la licitación de primeros cotizantes, el académico reconoce que ahí hay un punto discutible, pero reflexiona: “Si hay licitación, hay libertad de elección bajo condiciones de mercado perfeccionado en favor del cotizante.

La propuesta de nueva Constitución tiene como novedad la «libertad de elección» en materias como pensión y salud. Pero ¿es efectivo que las personas puedan elegir sin problemas entre prestadores privados y públicos? Y en este segundo proceso la situación no ha sido diferente. La discusión respecto a los modelos de la salud y pensiones crispó el ambiente del Consejo Constitucional.

“Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. Pero ¿qué tan efectivo es que se asegure la libertad de elección?

Sobre este aspecto, la consejera Kinturay Melin es especialmente crítica. “El problema no es la libertad de elegir, sino incorporar normas que prohíban la discriminación por razones socioeconómicas, de género y territoriales.

Y agregó: “Durante más de 10 años diferentes gobiernos estuvieron tramitando diferentes proyectos para tratar de mejorar las pensiones. Esta reforma es el avance más importante en materia previsional de las últimas décadas.

La ministra del Trabajo y Previsión Social, Jeannette Jara, sostuvo que “nuestro sistema de pensiones ha ido avanzando, a pesar de las resistencias, a pesar de los que creían que era imposible.

Los abogados coincidieron en que el texto que se votará en septiembre dejará abierta la posibilidad de mejora a los legisladores, pero discreparon al hablar de ventajas y riegos.

Flexibilidad y propiedad"Es una ventaja que esté abierto y entregado al legislador, porque eso permite modelar la protección brindada en el campo de la seguridad social", enfatizó Zúñiga, destacando que el texto despejó dudas sobre propiedad de los fondos al establecer la afectación de los ahorros previsionales afines a la seguridad social.

Bajo su mirada, la discusión sobre la inexpropiabilidad de los fondos de pensiones, "es un poquito, sin sentido", puntualizó. "Esto no es una cuenta corriente de la que el trabajador tenga libre disponibilidad. Es un ahorro forzoso, en lo que dice relación con el pilar contributivo, con su futuro", añadió.

Montt coincidió con esa visión ya que "es necesario que no se ate la seguridad social a un contexto que necesariamente va a cambiar. Pasarle la responsabilidad al legislador es adecuado, porque los sistemas de seguridad deben evolucionar".

Barrera discrepó porque "los fondos de pensiones no son de aquellos bienes que se declaran inapropiables, por lo tanto, si el día de mañana se quieren hacer modificaciones, vamos a ver cuál va a ser la posibilidad que va a tener el Estado de retribuir a los cotizantes, por lo que tengan en sus cuentas", precisó.

Otros énfasis El experto de la OIT, Guillermo Montt, hizo otro punto respecto de la afectación de los fondos previsionales, al referirse al eventual uso de éstos para pagar comisiones, financiar la administración del sistema o invertir los fondos. Todo ello, dijo, "dependerá de la interpretación que se le dé a los recursos en seguridad social y a los beneficios", explicó.

Zuñiga, en tanto, enfatizó la importancia de la responsabilidad de los gobernantes, legisladores y la clase política. "Los ciudadanos son responsables, están conscientes de que un catálogo ambicioso como el que la Constitución propone, es una carta de navegación que tiene un horizonte de tiempo (...) y en materia de derechos social es particularmente cierto. Eso hay que decirlo a la gente, eso es lo políticamente responsable, hay que decir que esto requiere de un esfuerzo del Estado, de los contribuyentes, de un esfuerzo país, para dar cobertura efectiva a este ambicioso programa de protección social".

Los invitados también se refirieron a la participación de los trabajadores en los sistemas previsionales. Según Montt, de la OIT, la relevancia de este tipo de propuestas radica en que tanto trabajadores como empleadores "son los más interesados en resguardar la sostenibilidad de las prestaciones y los principios de seguridad social", más allá de lo netamente financiero.

El abogado Jorge Barrera, por su parte, aclaró que "esto es como si los sindicatos formaran parte de la Superintendencia de Pensiones. No es que vayan a formar parte de un directorio de as AFP. Ojo con eso, porque habla del sistema, no son los prestadores necesariamente", puntualizó, aún cuando ello pueda ser parte de una discusión legislativa posterior, según indicó.

Según Zúñiga "esta es una mirada moderna, de futuro, que introduce una visión distinta de la decisión de negocios y empresarios innovadores debieran estar llanos a ello.

El proyecto de nueva Constitución establece un Sistema de Seguridad Social, pero solo define sus principios. Los detalles sobre cómo va a funcionar los determinará una ley tramitada por los parlamentarios. Por lo mismo, la propuesta no excluye el ahorro individual ni el reparto o una fórmula mixta. Lo que sí establece es que los fondos solo podrán ser usados para pagar los beneficios que establezca el mismo sistema, por lo que la autoridad no podrá ocuparlos para otros fines.

La Constitución vigente solo hace referencia, en su artículo 19, al “derecho a la seguridad social”, definiéndolo así: “La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.

Luego, el proyecto define la seguridad social como un derecho fundamental basado en los principios de “universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, igualdad, suficiencia, participación, sostenibilidad y oportunidad”.

El texto especifica que una ley establecerá un sistema de seguridad social público “que otorgue protección en caso de enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y en las demás contingencias sociales de falta o disminución de medios de subsistencia o de capacidad para el trabajo”. Y agrega que se “asegurará la cobertura de prestaciones a quienes ejerzan trabajos domésticos y de cuidados” (art.

Respecto del financiamiento del sistema, el texto determina que se basará en aportes de trabajadores, de empleadores y de fondos públicos “a través de cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación”.

A juicio del exdiputado y exministro del Trabajo, Osvaldo Andrade (PS), partidario del Apruebo, es altamente probable que en el sistema que se está proponiendo las cotizaciones de los trabajadores sigan siendo acumuladas en cuentas individuales y que solo los aportes públicos y patronales se usen para financiar solidariamente las pensiones de los más vulnerables.

La economista y directora ejecutiva de Libertad y Desarrollo, Bettina Horst, adherente del Rechazo, dice que, tal como quedó escrita la propuesta de nueva Constitución, en materia de pensiones se puede admitir tanto un sistema de reparto como uno de ahorro personal.

El ministro de Hacienda, Mario Marcel, dijo este miércoles 24 de agosto que “hoy día solamente uno de cada ocho trabajadores que fallecen deja una herencia”.

El exdiputado y exministro Osvaldo Andrade señala que lo fundamental del proyecto es que se instaura un sistema de seguridad social, lo que, a su juicio, es un cambio fundamental respecto de lo que existe actualmente.

Según indica, la propuesta “sugiere principios que apuntan a la configuración de un sistema que articule un conjunto de instrumentos que apuntan a otorgarle a las personas seguridad al momento de vivir situaciones anómalas, complejas o delicadas. Entonces, ahí están las pensiones, el desempleo, la cesantía, la salud, etcétera.

- Porque el sistema actual no articula estas cosas como un solo sistema. Las deja entregadas a distintos actores. El sistema de pensiones es una mixtura entre sistema privado y algo de sistema público. El sistema de seguro de cesantía es tripartito, con una administración privada. El de salud tiene un componente privado y otro público. No hay una articulación de los distintos actores. Por eso, al requerir un servicio social no se recurre al Estado, sino al respaldo del ahorro particular. El mejor ejemplo son los retiros de las AFP. Ante una situación de precariedad social, el Estado le dijo a los trabajadores “ocupen sus ahorros”. Esta es la mejor demostración de que no tenemos un sistema articulado de seguridad social.

Pero, reconoce que el principio de “solidaridad” probablemente es el que genera más contrariedad en el Rechazo: “Como se ha instalado la lógica de que cada uno se rasca con sus propias uñas, esto es contradictorio.

Respecto de la heredabilidad de los fondos, Andrade señala que el proyecto no menciona ese tema. Pero reconoce que la definición que limita el uso de los fondos solamente a pagar los beneficios que establezca el mismo sistema, podría interpretarse eventualmente como que no se pueden destinar a herencias.

En la vereda del Rechazo, Bettina Horst reconoce que la propuesta tiene cosas positivas: “Cuando habla de seguridad social se refiere a distintos ámbitos, donde pensiones es uno de ellos. Plantea la protección en casos de enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, entre otros”.

Pero, “en materia de pensiones”, dice la economista, “así como está en el texto propuesto, ello admite tanto un sistema de reparto como un sistema de cuentas de ahorro personales.

El punto central de los defensores del Rechazo es la heredabilidad.

Bettina Horst basa sus argumentos en lo que no sale en el proyecto: “El principal reparo en materia de seguridad social, en relación al sistema de pensiones, es definir a nivel constitucional que los ahorros de los trabajadores no serán heredables tal como lo son en la actualidad”.

-Al establecer que “los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema”, nos lleva a que los ahorros para pensiones sólo podrán ser destinados para el pago de pensiones. Por ello, en caso de muerte y no generar pensiones de sobrevivencia, que se asume que seguirán existiendo, los fondos ahorrados por un trabajador se irían al pago de pensiones de terceros y no serían heredables.

Horst cree que hay otros elementos que permiten abrir dudas sobre el buen uso de los fondos: “Actualmente, el gobierno impulsa una reforma al sistema de pensiones que genera un fondo de ahorro colectivo cuyos beneficios estarán definidos por ley.

¿Por qué deberíamos temer a las eventuales decisiones de los parlamentarios, si son elegidos por los ciudadanos? -En el caso de un sistema de pensiones que debe enfrentar la realidad del envejecimiento de la población, por motivos electorales entregar mayores beneficios/pensiones hoy es probable que desfinancie y deje sin recursos a las generaciones futuras.

Aspecto Visión "En Contra" Visión "A Favor"
Sistema actual Profundiza el modelo de capitalización individual (AFP). Permite la coexistencia de sistemas de reparto y ahorro personal.
Propiedad de fondos Constitucionaliza la propiedad, pero genera incertidumbre sobre su alcance. Protege la propiedad de los fondos y la libertad de elección.
Heredabilidad Podría limitar la heredabilidad de los fondos. No aborda directamente, pero permite la interpretación legislativa.
Solidaridad No garantiza mecanismos de solidaridad esenciales. Introduce principios de solidaridad para mejorar la seguridad social.
Rol del legislador Cierra puentes para debatir el sistema de pensiones. Deja abierta la posibilidad de mejora a los legisladores.

TAG: #Pension

Lea también: