Desde fines del siglo XIX, el desarrollo del capitalismo en Chile transformó profundamente el mundo del trabajo. Surgió un proletariado vinculado a la actividad minera, la incipiente industrialización y las actividades urbanas propias del crecimiento de las ciudades y puertos. Estas transformaciones del mundo laboral estuvieron marcadas por permanentes conflictos que dieron lugar a sostenidos movimientos sociales.
Poco a poco, los trabajadores fueron logrando una legislación social que permitió mejorar sus paupérrimas condiciones de trabajo. Es así como, desde 1907 en adelante, lentamente se va promulgando una legislación social: el descanso dominical, los días feriados, la silla para empleados y obreros del comercio, salas cunas en los establecimientos industriales.
Al comenzar la década de 1920, la candidatura de Arturo Alessandri Palma alentó las esperanzas de los trabajadores al manifestarse, en su campaña, a favor de promulgar una legislación social que armonizara las relaciones entre el capital y el trabajo como estaba sucediendo en Europa y Estados Unidos. Sin embargo, durante su gobierno los parlamentarios se mostraron más preocupados de legislar una ley que aumentaba su dieta parlamentaria que las leyes laborales.
Después de los convulsionados sucesos políticos que llevaron al poder al general Carlos Ibáñez del Campo en 1927, comenzó la aplicación de la nueva legislación laboral. La gran diversidad de leyes laborales, reglamentos y decretos relacionados con su aplicación, hizo necesaria la dictación de un solo cuerpo legal para facilitar su estudio, divulgación y aplicación.
Desde fines del siglo XIX e inicios del XX, el Estado concentró gran parte de sus esfuerzos en diseñar un sistema de previsión que asegurara una mejor calidad de vida durante el período laboral y el retiro de los trabajadores. En este sentido las leyes sociales fueron pioneras con normativas como la ley de descanso dominical, accidentes del trabajo y jornada laboral.
Este escenario se mantuvo estable hasta 1924, año en el que comenzaron a funcionar la Caja del Seguro Obrero Obligatorio y la Caja de Previsión de Empleados Particulares, seguidas muy prontamente por la Caja de Empleados Públicos. Estas instituciones se nutrían de las cotizaciones obligatorias que realizaban los trabajadores, empleadores y el Estado, lo que aseguraba al beneficiario atención médica, pensión de invalidez y una jubilación a partir de los 65 años de edad.
Las cajas de empleados particulares y públicos funcionaban de manera similar. Los fondos se reunían a partir de las cotizaciones individuales y los aportes del empleador, en el caso de la Caja de empleados particulares, y con el auxilio complementario del Estado, en el caso de los públicos. Ambas instituciones otorgaban una pensión de retiro a los 30 años de servicio o a los 50 años de edad, así como préstamos en dinero deducibles de la cuenta que cada empleado mantenía en la caja.
A partir de 1937 se instauró una asignación familiar que se pagaba directamente al cotizante por cada miembro de su familia que dependiese de él. Para los antiguos miembros del Seguro Obrero, esto significó la adquisición de nuevos beneficios, como la pensión de sobrevivencia, el subsidio a la maternidad, la mejora en las pensiones de invalidez y la ampliación a toda la familia de la cobertura en salud.
La distinción que hace la ley entre “empleados y obreros”, se basaba en la preeminencia del esfuerzo intelectual o del esfuerzo físico, diferencia que existió en nuestra legislación para efectos laborales hasta el año 1978, que fue definitivamente suprimida por el Decreto Ley N° 2.200. Sin embargo, para efectos previsionales esta diferencia se mantuvo y subsiste hasta hoy, encontrándose actualmente consagrada en el artículo 1° inciso segundo transitorio del Código del Trabajo y en el artículo 83 del DL N° 3.500 de 1980.
Con todo, bajo la legislación actual si el afectado es “empleado”, por disposición legal este tiene la libertad de acceder a toda la red de prestadores con las que cuenta el sistema, tanto público como privado. Sin embargo, si el afectado es un “obrero”, estos no pueden acceder libremente a la red asistencial ni pública, ni privada, quedando la atención limitada a los establecimientos pertenecientes a los Servicios de Salud, disminuyendo con ello la posibilidad de atención oportuna cuando la requieran.
A nuestro parecer la diferencia que hace la ley entre un trabajador y obrero es un acto discriminatorio ya que dependerá de la calidad del trabajador su derivación a un centro de salud privado o público y no en atención a la gravedad del accidentes o la efectividad de su rehabilitación, vulnerándose de esta forma el principio de igualdad que establece nuestra carta fundamental respectos de todos los habitantes de la nación.
Lo gravedad de esta discriminación radica en la sobredemanda que sistema público y en algunos casos la falta de recursos que afecta directamente la calidad en la atención de los obreros la cual se ve mermada, principalmente en el área de la Enfermedades Profesionales, ya que además de la atención curativa, necesita abordar los aspectos de rehabilitación.
La limitante resulta ser caprichosa porque sólo mira a cierto grupo de trabajadores restringiendo la posibilidad de acceder a cualquier otro prestador público o privado por ser considerados “obreros”, a diferencia de los empleados que resuelva de manera eficaz y oportuna su atención de salud. Esta situación ha llevado a que muchas de las enfermedades mal atendida quedan crónicas generando una incapacidad permanente con todo el impacto social que esta realidad conlleva, siendo improductivo y de mayor gastos para el Estado, vía pago de nuevas prestaciones de salud (por tratamientos o secuelas que pudieron ser evitables), y de eventuales indemnizaciones y pensiones de la Ley 16.744.
En forma contraria, el artículo 10 señala que “respecto de los afiliados en otras Cajas de Previsión, administrará este seguro el respectivo organismo previsional en que estén afiliados”, y el artículo 11 que prescribe “El seguro podrá ser administrado, también, por las Mutualidades de Empleadores, que no persigan fines de lucro, respecto de los trabajadores dependientes de los miembros adheridos a ellas”.
Que el problema se circunscribe al hecho que el artículo 9 mencionado impide que respecto de los afiliados al ex Servicio de Seguro Social, se puedan otorgar las prestaciones requeridas en otro órgano que no sea el Servicio Nacional de Salud, cuestión que sí se puede respecto de los afiliados a cualquier otra Caja (artículo 10), o respecto de los afiliados a una Mutualidad de Empleadores (artículo 11). Allí radica la discriminación arbitraria, puesto que no se encuentran más fundamentos para sostener esto que la mera circunstancia que el legislador no ha actualizado la normativa en la materia para permitir la misma flexibilidad a los afiliados al ex Servicio de Seguro Social.
Como antecedente, cabe hacer presente que “la ley N° 4.054 estableció un Seguro Obrero Obligatorio de Enfermedad, Invalidez y Vejez, obra del doctor Exequiel Gonzalez Cortés. Su texto definitivo lo constituyó el decreto ley N° 689, de 17 de octubre de 1925. Esta ley estableció un seguro social obligatorio para la protección de las referidas contingencias en beneficio de todos los obreros, incluidos los campesinos y servidores domésticos. Disponía un financiamiento tripartito, con imposiciones del patrón, del obrero y del Estado. El contenido de esta ley estuvo inspirado en los seguros de Bismarck y fue la primera ley en nuestro país que estableció un seguro social obligatorio y con carácter general”.
Con posterioridad, el Decreto con Fuerza de Ley número 163/1968 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, fijó el texto de la ley n° 10.383, de 8 de agosto de 1952, refundido con el de sus modificaciones, inclusive las contenidas en la ley n° 16.840, de 24 de mayo de 1968. Asimismo, el Código del Trabajo de la época (DFL 178 / 1931) define a los obreros como “toda persona que, sin estar comprendida en los números anteriores, trabaje por cuenta ajena en un oficio u obra de mano o preste un servicio material determinado” (artículo 2, numeral 3°). Por el contrario, el empleado era “toda persona en cuyo trabajo predomine el esfuerzo intelectual sobre el físico” (numeral 2 del mismo artículo).
La dictadura militar derogó esta distinción por medio del Decreto Ley 2.200 dictado en el año 1978, el cual sólo definía a los trabajadores, entendiendo por tales a “toda persona natural que preste servicios personales, intelectuales o materiales, bajo dependencia o subordinación, y en virtud de un contrato de trabajo” (artículo 3, letra b)). Que por su parte, el Servicio Nacional de Salud también fue creado por la mencionada ley 10.383, cuyo objeto según lo dispuesto en su original artículo 62 era “la protección de la salud por medio de acciones sanitarias y de asistencia social y atenciones médicas preventivas y curativas”.
El año 1979, y por medio de la dictación del decreto ley número 2763, se crearon los Servicios de Salud. Se estableció que dichos organismos, “coordinadamente tendrán a su cargo la articulación, gestión y desarrollo de la red asistencial correspondiente, para la ejecución de las acciones integradas de fomento, protección y recuperación de la salud y rehabilitación de las personas enfermas” (artículo 16).
Que como se puede ver, la ley número 16.744 ha permanecido casi intacta a estos cambios estructurales que ha sufrido el ordenamiento jurídico chileno, y si bien, en términos generales, ha podido seguir operando en la práctica, existen aún desajustes derivados de estas modificaciones legales, de los cuales no se ha hecho cargo el legislador.
Que, en consecuencia, el problema práctico que se produce es que, respecto de los obreros afiliados al Instituto de Seguridad Laboral, éste sólo puede otorgar las prestaciones médicas y los subsidios de incapacidad temporal a través del ex Servicio Nacional de Salud, impidiendo que pueda hacerlo respecto del resto de la red de prestadores que tiene a su disposición, dependiendo del siniestro que se produzca. Esto sí lo puede hacer respecto del resto de los afiliados (empleados).
Que en la misma línea, se debe hacer referencia a la condición de los obreros, según la definición ya esbozada. En tales términos se refirió el Director del Instituto de Seguridad Laboral, don Jacobb Sandoval, en su exposición ante la Comisión Investigadora encargada de conocer y analizar los actos ejecutados por la superintendencia de seguridad social y por otros organismos públicos que se vinculen con el eventual perjuicio fiscal generado a partir del rechazo de las denuncias individuales de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales por parte de las Mutualidades, instancia creada por la Cámara de Diputados, en adelante, Comisión Investigadora de Mutualidades.
Asimismo, el hecho que el obrero sea exclusivamente tratado en la Red Pública de Salud trae aparejados numerosos inconvenientes desde el punto de vista de la oportunidad y pertinencia de la atención recibida. Son conocidos los múltiples problemas respecto a las listas de espera en el sector público, como también en relación a la falta de especialistas, situación que se agudiza cuando se trata de la medicina ocupacional.
Aún no se tiene información fidedigna de cuántos de estos trabajadores son obreros puesto que esta situación se debe analizar caso a caso. Asimismo, la misma discriminación que se tiene respecto de los obreros hace que terminen en la Red Pública de Salud, en donde son conocidos los problemas para detectar afecciones de origen laboral, y por ende, es difícil contar con estadísticas fidedignas. Como se puede observar un elevado número de trabajadores están en el sector de la agricultura, de la construcción, y de los hogares privados con servicio doméstico, actividades cuyos trabajadores pueden calificarse en gran medida como obreros.
Que existe un amplio consenso político y social para efectuar la modificación que se pretende. En efecto, en las propuestas de la Comisión Investigadora de Mutualidades, incluidas en su Informe, que fue aprobado por la unanimidad de los diputados presentes a dicha sesión (103), se incluyó expresamente la necesidad de eliminar la distinción entre obreros y empleados, por cuanto “La legislación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales ha dejado incólume este vestigio de una regulación que ya fue eliminada de nuestro ordenamiento jurídico laboral”.
Que la situación socioeconómica desmejorada en que están los obreros respecto del resto de los trabajadores, como también, las consecuencias en su salud respecto de los riesgos profesionales, hacen necesario que el proyecto sea conocido por la Comisión de Desarrollo Social, Superación de la Pobreza y Planificación. Ello por cuanto, la discapacidad en gran medida es una consecuencia del hecho de ser víctima de un accidente del trabajo y/o enfermedades profesionales, que es un tema que preponderantemente trata esta Comisión.
Asimismo, la eliminación de esta discriminación trae consigo una mejora en la calidad de vida de los obreros, fomentando el desarrollo social de sus familias, al tener trabajadores que reciban una atención oportuna, digna e integral. Finalmente, la debida atención que se pueda proporcionar a los obreros a través de esta modificación no sólo permite planificar al futuro (al tener estadísticas más uniformes al interior del Instituto de Seguridad Laboral), sino que también mejorar las condiciones de salud en que se desempeñan uno de los sectores más desplazados de la fuerza de trabajo, y que están en riesgo, o están en la línea de la pobreza.
Los diputados que suscriben el presente proyecto manifiestan que los fundamentos jurídicos y de fondo de esta iniciativa permiten concluir de manera inequívoca que es urgente darle trámite a la modificación propuesta puesto que se dirige a mejorar la situación de seguridad en el trabajo de un grupo de trabajadores que históricamente ha sido desplazado. A mayor abundamiento, el consenso político y social que existe para proceder a su pronta tramitación resulta un antecedente adicional para que se convierta pronto en ley de la República.
Pese a lo anterior, y entendiendo que la modificación propuesta es urgente, no puede desconocerse el hecho que fue la propia Comisión Investigadora de Mutualidades que detectó una serie de otras materias que requieren una pronta atención, y en su caso de modificaciones legislativas sustantivas, puesto que “el espíritu que se tuvo en vistas al momento de promulgarse esta ley, dictada hace casi medio siglo, está siendo desvirtuado.
El presente proyecto busca actualizar la normativa de la Ley 16.744 en materia de administración del seguro de dicho cuerpo legal, modificando las referencias a órganos cuyas leyes se encuentran derogadas e indicando a los órganos que actualmente se encuentran vigentes. El proyecto modifica el artículo 9 de la ley n° 16.744, particularmente su inciso primero, eliminando las referencias al ex Servicio de Seguro Social (hoy extinto) e indicando en tal caso al Instituto de Seguridad Laboral. Asimismo, se elimina la referencia al ex Servicio Nacional de Salud (también extinto), señalando que debe ser la entidad que determine la ley.
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