El debate sobre la retribución al Estado por la explotación de recursos mineros ha sido un tema recurrente en Chile. A pesar de la importancia de la minería para el país, se argumenta que el retorno económico para el Estado no ha sido adecuadamente abordado, careciendo el ordenamiento jurídico de un royalty propiamente tal aplicable a la minería.
Fundamentos del Royalty Minero
Se entiende que el royalty es un derecho que el Estado soberano cobra al concesionario por la explotación de sus riquezas naturales, el cual es aplicado en gran parte de los países desarrollados, abundantes en recursos naturales. Desde la perspectiva de la teoría económica, no existe en Chile un royalty a la minería propiamente tal, sino solo un impuesto específico a la minería.
En efecto, el royalty a la minería es el cobro de un derecho por parte del Estado, por la sola extracción de sus recursos minerales no renovables fundamentado en la compensación de los particulares al Estado por extraer y beneficiarse de las riquezas contenidas en el subsuelo. En tal sentido, el proyecto plantea que el royalty constituye un derecho y no un tributo técnicamente hablando.
Impuesto Específico a la Actividad Minera
Por su parte, el denominado legalmente “Impuesto específico a la actividad minera”, está establecido en el Título IV bis del Decreto ley N° 824, que aprueba el texto de la Ley sobre Impuesto a la Renta (D.L. N° 824 o Ley sobre Impuesto a la Renta). Este impuesto fue establecido por la ley N 20.026, de 2005, y fue modificado posteriormente por la ley N° 20.469, de 2010, que introdujo modificaciones a la tributación de la actividad minera, concretamente, modificando las tasas aplicables e introduciendo el concepto de Renta Imponible Operacional Minera (RIOM).
El monto del impuesto específico efectivamente pagado, se considera como un gasto necesario para producir la renta, para efectos de la determinación del impuesto de Primera Categoría (artículo 31, inciso 3, n° 2, del D.L. N ° 874), por lo que, en definitiva, no es más que el reconocimiento contable de un desembolso que reduce la base imponible del Impuesto a la Renta definitivo que resulte a pagar por la empresa.
El impuesto específico a la minería, en sus dos versiones, no ha tenido un efecto relevante desde el punto de vista del PIB. En efecto, según datos del Servicio de Impuestos Internos, dicho impuesto no ha significado más del 0,3% del PIB desde su creación, llegando incluso el año 2017 a ser menos del 0%.
Según datos de la BCN la minería privada durante los años 2010 a 2016 alcanzó utilidades por M$ 54.272.476, pagando en el mismo periodo por concepto de impuesto específico a la minería M$2.098.269, y por concepto de impuesto a la renta $M14.691.187, lo que equivale a un 3,8% y un 27% de la utilidad respectivamente.
Aspectos Constitucionales y Legales
La Constitución Política de la República, en su artículo 19 N° 24, inciso 6°, prescribe que: “El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, comprendiéndose en éstas las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles, con excepción de las arcillas superficiales, no obstante la propiedad de las personas naturales o jurídicas sobre los terrenos en cuyas entrañas estuvieren situadas.
La Carta Fundamental va más allá, señalando en el inciso 7° de la misma norma antes anotada que: “Corresponde a la ley determinar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente, exceptuados los hidrocarburos líquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploración o de explotación. Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración, conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá el carácter de orgánica constitucional.
En este sentido, queda claro que el concesionario minero deberá entonces soportar las obligaciones que la ley exprese, las cuales emanan justamente de su calidad de dueño de la concesión, pero no del recurso en sí mismo, que se mantiene en el Estado. En tales términos, se justifica el establecimiento de un royalty, toda vez que constituye una compensación por el hecho que el Estado se despoje de la explotación de las minas que le pertenecen.
En virtud de estas concesiones, hoy la minería privada explota el cobre en mucha mayor cantidad que el Estado, a través de Codelco, por lo que éste se está desprendiendo de una gran parte de utilidades que podrían ingresar al patrimonio de la Nación.
Propuesta de un Nuevo Royalty
En sus inicios, el proyecto de ley pretendía establecer una regalía equivalente al 3% ad valorem de los minerales extraídos, es decir, de las ventas netas de las empresas mineras, y que la totalidad de dichos recursos fuesen destinados a las regiones o comunas mineras.
Seguidamente, aconsejó revisar la discusión que se dio al respecto, puesto que menciona, sin la precisión adecuada, a su juicio, el objetivo de la regalía que se pretende implementar, distinguiendo las medidas ambientales relacionadas con las resoluciones de calificación ambiental de proyectos, que deben ser financiadas por las empresas titulares de los mismos, de otras actividades mineras que fueron desarrolladas con anterioridad a la existencia del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que nunca han cumplido con reparar, mitigar o compensar ambientalmente los territorios que fueron afectados.
Se incorporó una medida de carácter progresiva cuando el precio del cobre en la Bolsa de Metales de Londres superare los dos dólares por libra. Detalló que, bajo los dos dólares, el porcentaje de royalty a aplicar a las ventas sería de un 3%. Luego, para aquel valor entre dos dólares y dos dólares con cincuenta centavos, se aplicaría a dicha fracción del precio un 15%.
A la fracción entre 2,5 y 3 dólares, sería de un 35%, entre 3 y 3,5 dólares, un 50%, entre un 3,5 y 4 dólares, un 60%, y para aquella fracción que supere los 4 dólares, como es el precio actual, un 75%. Asimismo, apuntó, se contempla un mecanismo de compensación para las empresas mineras que agreguen valor a la explotación del recurso natural, con tasas de descuento al royalty.
Implicaciones Económicas y Productivas
La industria del cobre en Chile durante los años 1990 y 2004 fue capaz de aumentar su producción anual a una tasa promedio de aproximadamente 9%, con una inversión de cuarenta y cinco mil millones de dólares. No obstante, anotó, desde el año 2004 hasta el 2020, la producción de cobre fino en Chile ha estado detenida, con pequeñas alzas y bajas, donde la tasa de crecimiento promedio anual ha alcanzado apenas el 0,4%.
De este modo, apuntó, la participación de Chile en el panorama cuprífero mundial ha venido cayendo sistemáticamente, desde un 36% de la producción mundial de cobre entre 2003 y 2005 hasta un 27%-28% en los últimos años. Así, Chile seguiría siendo el principal productor de cobre del mundo, pero en el último tiempo ha perdido participación de mercado y espacio de liderazgo.
Recalcó que una menor ley de los minerales implica para la minería cuprífera nacional procesar dos veces más mineral para obtener la misma cantidad de cobre que hace veinte años atrás, incrementando sostenidamente el costo de extracción de cobre.
Consideraciones Finales
Es determinante que las restricciones que se establezcan sean muy equilibradas. Si se excede en el cobro se corre el riesgo de caer en lo que está ocurriendo con el petróleo, y que el peor de los casos es que el negocio no se haga, quedándose el cobre dentro de la tierra y el petróleo en el subsuelo.
Existe la alternativa contraria, que es no cobrar en lo absoluto, por lo cual la enorme riqueza termina extraída por compañías transnacionales para el desarrollo de otros países y no para el desarrollo nuestro. En estricto rigor, desde el punto de vista económico, la forma más limpia sería licitar las concesiones, de la forma más transparente y competitiva posible.
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