El presente análisis considera la estabilidad como un fenómeno digno de ser analizado a la luz de los recientes cambios introducidos por países vecinos que, habiendo adoptado durante los años 90 (1994 en el caso de Argentina y 1997 en el de Bolivia) cambios en la línea de privatizar sus respectivos sistemas de pensiones, han modificado sus respectivas legislaciones para devolver al Estado su rol de principal agente en materia previsional.
Orígenes y Contexto Histórico
Chile, al igual que muchos otros países latinoamericanos, fue heredero de los fundamentos y las instituciones diseñadas en los tiempos de Bismarck en 1881 y profundizadas por Lord Beveridge en su conocido e influyente informe.
En respuesta a los denominados “estados de necesidad” la sociedad se hacía cargo de los miembros que, por su edad o estado de salud, no podían contribuir, debiendo el Estado financiar tales beneficios con cargo a las contribuciones de la población laboral activa.
Este sistema, el cual suponía la creación de un fondo único alimentado por los fondos aportados por el Estado, los trabajadores y los empleadores, fue el sistema predominante en los sistemas democráticos desde segunda mitad del siglo XX.
En Chile el sistema se institucionalizó bajo la forma de “Cajas”, que otorgaban prestaciones muy diversas y contemplaban requisitos diferentes para acceder a beneficios previsionales.
Contrario a lo que podría imaginarse, el Servicio de Seguro Social, entidad que concentraba al mayor número de trabajadores que contaban con los menores ingresos, otorgaba menores beneficios e imponía las mayores dificultades para acceder a una jubilación.
Esta enorme cantidad de sistemas previsionales fundado en una maraña de cuerpos jurídicos permitía que los grupos de trabajadores con mayor nivel de poder político consiguieran los mayores beneficios previsionales.
El desgaste que experimentó en el tiempo el sistema de reparto “a la chilena”, su fuerte clientelismo y las críticas generalizadas hacia las discriminaciones e ineficiencias que conllevaba, pueden servir en parte para entender la estabilidad del actual sistema.
Ya desde mediados del siglo XX, presidentes de diversas inclinaciones políticas -Jorge Alessandri, Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende- manifestaron sus críticas al sistema imperante y propusieron implementar cambios en la línea de contar con un sistema de previsión justo y eficiente.
Sin perjuicio de ello, la opción de reemplazar el sistema de reparto por uno de capitalización individual, no fue evaluada ni presentada como alternativa hasta el año 1974.
Las primeras ideas en este sentido se encuentran en informes elaborados por ODEPLAN bajo la dirección de Miguel Kast, y en un capítulo especial del Ladrillo.
Con respecto a la gestación de este sistema, vale la pena consignar que, encontrándose el Congreso en receso a partir del 11 de septiembre de 1973, la discusión de la reforma no fue fruto de un debate parlamentario.
La potestad legislativa se encontraba radicada en la Junta de Gobierno y específicamente la competencia en materias del área social, que incluía los Ministerios de Trabajo y Salud, correspondía a la FACH, en cuyo interior no existía una visión favorable sobre este proyecto.
Con la salida del General Leigh de la Junta de Gobierno en julio de 1978 se aprueban una serie de iniciativas legales que prepararon la vía a la reforma.
Fue el Ministro del Trabajo, José Piñera, quien estuvo a cargo de materializarla, previa discusión y aprobación por parte de la Junta de Gobierno.
Aun cuando el Ministro del Trabajo logró el objetivo fundamental de reformar el sistema de pensiones, este proyecto fue examinado con recelo al interior de la Fuerzas Armadas, cuya previsión se mantuvo al margen del nuevo sistema de pensiones.
El Decreto Ley Nº 3.500 publicado en el Diario Oficial del 13 de noviembre de 1980 estableció en Chile el “Nuevo Sistema de Pensiones”, rompiendo en forma radical con el predicamento existente hasta esa fecha e instaurando un sistema de capitalización individual.
El nuevo sistema, que comenzó a operar el 1 de mayo de 1981 con una docena de AFPs, contempló la creación de cuentas individuales de propiedad de cada trabajador en la cual se acumularían todas las contribuciones generadas durante su vida laboral, las cuales serían administradas por sociedades anónimas especiales que tendrían como giro específico esta tarea.
En ese sentido, el cambio de paradigma consistía en relacionar los beneficios que el sistema proporciona con el ahorro o esfuerzo que realice el trabajador durante su vida laboral activa.
El sistema de reparto imperante hasta esa fecha, en cambio, endosaba a la generación siguiente el pago de las pensiones de los trabajadores retirados y disociaba muchas veces el aporte realizado al sistema del beneficio a percibir.
Con respecto a los trabajadores que no lograran reunir el monto de cotizaciones necesarias para financiar una pensión mínima, el nuevo sistema imponía al Estado el deber de garantizar el pago de pensiones mínimas.
Evolución y Modificaciones
Las modificaciones al sistema no se hicieron esperar y fueron abundantes, efectuadas varias bajo la vigencia del régimen de Augusto Pinochet, tuvieron por objeto principalmente flexibilizar las posibilidades de la participación de las AFP en la compra de acciones de sociedades anónimas y adecuar las posibilidades de inversión a nuevos instrumentos financieros.
Esta reforma fue seguida por una serie de cambios efectuados por diversos gobiernos de la Concertación, tendientes a flexibilizar las inversiones autorizadas a las AFP.
Tales cambios, lejos de erosionar las bases del sistema, fueron consolidándolo y permitiendo mayores niveles de libertad no solo en cuanto a las inversiones que podían efectuar las administradoras, sino al nivel de riesgo que los cotizantes podían asumir en sus propias carteras y a la entrada de nuevos actores a la administración de fondos de pensiones.
Dada su extensión, el presente estudio no profundizará en cada uno de estos cambios, sino que se centrará en determinar si los mismos afectaron las bases del sistema original impuesto en 1980.
El diseño básico del nuevo sistema contempla la existencia de tres pilares.
En efecto, desde sus inicios es posible distinguir un pilar no contributivo o solidario, un pilar contributivo basado principalmente en la capitalización individual y un tercer pilar voluntario compuesto por distintas fórmulas de ahorro complementario destinadas a mejorar la pensión de vejez.
Este esquema, recomendado especialmente por el Banco Mundial a partir de la década de los 90, permite estructurar un sistema de pensiones con un componente fiscal importante focalizado especialmente en aquel segmento de la población que, por diversas circunstancias, no presenta aportes en el sistema contributivo o su densidad de cotizaciones es tan baja que no le permitiría financiar una pensión mínima o de subsistencia.
Este pilar es básico y sustancial al nuevo sistema de pensiones y ha sido reforzado en el tiempo estableciendo correcciones basadas en la equidad del género o en la mejoría de quienes presentan períodos prolongados de cesantía o bajos aportes al sistema.
El segundo pilar, denominado contributivo, contempla contribuciones definidas y prestaciones indefinidas.
Su objetivo principal es otorgar a quienes han concluido su etapa laboral activa un estándar de vida que se acerque razonablemente al que se gozaban durante su vida activa.
Dentro de este pilar se incluye también un pequeño porcentaje de adscritos al antiguo sistema de reparto.
Por último, el tercer pilar contempla la existencia de un sistema de ahorro complementario para la vejez (APV y la denominada cuenta 2) al cual se agregó en marzo de 2008 un sistema de ahorro previsional colectivo y se introdujo la figura del afiliado voluntario.
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