El incumplimiento en el pago de las pensiones de alimentos ha acaparado los titulares de los medios de prensa y la atención de las autoridades. La retención del 10% de los fondos de pensiones de las AFP ha develado un problema de antigua data, pero de escasa atención del mundo jurídico. Por varias semanas, el incumplimiento en el pago de las pensiones de alimentos acaparó los titulares de los medios de prensa y la atención de las autoridades un poco pasmadas ante la magnitud y repercusiones de este fenómeno. Los datos que conocemos son elocuentes.
Si bien la legislación sustantiva contempla un amplio catálogo de medidas contra los deudores de alimentos la evidencia muestra que ellas parecen no ser efectivas. El camino que madres, hijos/as deben seguir para obtener el pago de lo debido es -en muchas ocasiones- largo e infructuoso. Ello ocurre porque se ha seguido utilizando, tanto desde el punto de vista legal como práctico, un procedimiento que replica el modo de operar del antiguo sistema de los tribunales de menores, sin una evaluación acerca de su coherencia con los derechos fundamentales y sin los adecuados ajustes que de ello se derivan. Así, por ejemplo, el procedimiento obliga a los alimentarios/as a solicitar estos apremios cada vez que hay un nuevo incumplimiento, debiendo atravesar varias etapas antes de conseguir que se despache la medida solicitada. Ello tarda en promedio poco más de un mes.
Desde el año 2011 en adelante se han venido planteando diversos proyectos de ley que buscan revertir esta situación. En general, estas propuestas abordan el problema de manera unidireccional, como si la única razón del no pago de las pensiones fuese la existencia de deudores contumaces respecto de los cuales no queda más remedio que elevar los costos del incumplimiento. El trabajo que a continuación se presenta tiene como objetivo analizar algunas de las razones que explican este fenómeno en nuestro país y su mantención en el tiempo. Antes de comenzar es necesario realizar dos precisiones metodológicas.
En primer lugar, si bien este trabajo reflexiona sobre las razones que pueden estar detrás del incumplimiento, resulta imposible agotar todas las existentes en un estudio de estas características. Así, dejamos fuera del análisis elementos tan importantes como los aspectos sociológicos e históricos que sin duda están a base de este tópico. En segundo lugar, tampoco se estudian en profundidad las posibles soluciones para enfrentar este fenómeno ni menos aquellas contenidas en el derecho comparado. Dicho lo anterior, el trabajo se ha estructurado sobre la base de cuatro secciones.
Estructura del Análisis
- Análisis de la ausencia de un enfoque de derechos humanos en la comprensión de la ejecución de las pensiones de alimentos y su impacto en la eficacia de las resoluciones judiciales.
- Abordaje del diseño legal de la ejecución de los alimentos tanto desde una perspectiva orgánica como procedimental.
- Examen de cómo la falta de evidencia empírica impide demarcar, cuantitativa y cualitativamente, el fenómeno del incumplimiento de los alimentos.
- Análisis de la cultura legal y su efecto en las prácticas de jueces/as, funcionarios/as judiciales y abogados/as de familia.
Para el desarrollo de este trabajo se ha empleado la metodología propia de las ciencias jurídicas, a través del análisis dogmático de textos y normas jurídicas con el objeto de comprender lo que el derecho vigente establece y sus posibles interpretaciones. Ello se complementa con un análisis crítico de las prácticas judiciales en esta materia, con el fin de entender las dinámicas operativas del sistema de justicia de familia, desde la perspectiva del rol que cabe a sus operadores/as.
La Importancia de los Derechos Fundamentales
Las pensiones de alimentos son un claro ejemplo de ello. Por otra parte, tradicionalmente, la ejecución ha sido considerada como una fase secundaria y marginal del proceso declarativo, al cual no se le aplicarían las exigencias del debido proceso. Así la combinación entre un asunto infravalorado (pensión de alimentos) y un procedimiento semi abandonado (ejecución) puede explicar el escaso desarrollo e interés que el pago de las pensiones alimenticias concita en el medio jurídico nacional y que ninguno de los proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional haya sido finalmente aprobado, descontando, desde luego, los recientemente despachados. La ausencia de consideraciones de derechos fundamentales al momento de analizar este fenómeno explica en parte el problema.
En general, el cumplimiento de las pensiones de alimentos ha sido abordado casi exclusivamente desde un punto de vista legal, con una lógica eminentemente civilista y con un marcado acento en aspectos procedimentales y/o administrativos. Nos parece que un examen completo y actualizado de este tópico debe hacerse, por una parte, desde la perspectiva de la pensión de alimentos como un asunto de derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes (en adelante niños/as), directamente vinculado al derecho a la igualdad en las responsabilidades familiares de los adultos a cargo y, por otra, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia en sentido amplio. Independiente de las posturas mencionadas y, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, nos parece que en virtud de lo dispuesto en el artículo 27.4 de la Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante CDN), la pensión de alimentos es un asunto de derechos fundamentales.
Esta obligación estatal, sin embargo, se desdibuja tratándose de los alimentos que se otorgan entre particulares que se encuentran unidos por vínculos familiares, tal vez porque aún se sigue considerando como un asunto privado de la familia. La CDN descarta la idea de que la obligación de pagar una pensión de alimentos pertenezca exclusivamente a la esfera privada. En cuanto al tipo de intervención estatal, es importante señalar que la CDN no se refiere a una modalidad en particular. Así, puede suceder que sea el propio Estado el que pague las pensiones; que se establezca un sistema administrativo para el cobro de ellas; que se organicen sistemas judiciales eficientes de cobro o bien que se establezca cualquier otra modalidad mixta o intermedia para lograr el pago de los alimentos.
El ámbito de responsabilidad del Estado en relación con la satisfacción de los derechos sociales está consagrado en varios artículos de la CDN. En particular, el artículo 26 establece quienes son los obligados a otorgar las prestaciones que forman parte del sistema de seguridad social de los niños/as, al señalar que deben concederse cuando corresponda. Y, para tal efecto, establece como criterio delimitador los recursos y situación del niño/a y los recursos y situación de las personas que sean responsables de su mantenimiento. De este modo, creemos que el Estado deberá otorgar estas prestaciones cuando unos u otros no tengan los recursos o estos sean insuficientes para satisfacer el derecho a la seguridad social de los niños/as.
Conforme al artículo 6, creemos que existen dos modalidades de otorgamiento de las prestaciones de seguridad social de los niño/as: una indirecta a cargo de los particulares y otra directa a cargo del propio Estado. Así, esta norma constituye un principio rector sobre el cual se vertebra el catálogo de derechos sociales la CDN contempla. Uno de ellos es el derecho de los niños/as a tener un nivel de vida adecuado para su desarrollo integral u holístico, consagrado en el artículo 27. Si bien el artículo 27 no señala expresamente la participación directa del Estado en el otorgamiento de esta prestación ni tampoco cuál es el alcance de su deber de garantía, una interpretación sistemática de la CDN permite concluir que, además, de la responsabilidad de los adultos a cargo y la del propio Estado de adoptar las medidas apropiadas para ayudar a los padres, se incluye la responsabilidad de otorgar la prestación en forma directa a falta de recursos en el primer orden de obligados, una vez agotada su obligación de adoptar las medidas apropiadas para satisfacer el derecho en ese ámbito. Ello, debido a su rol de garante final del derecho a la seguridad social del artículo 26.
El artículo 27 se vincula con el artículo 18 de la CDN, pues de su lectura se desprende que los niños/as tienen el derecho a ser cuidados y proveídos en sus necesidades por ambos padres en proporción a los recursos económicos que cada uno posea. Desde esta perspectiva, el derecho a la coparentalidad también constituye una garantía que debe ser resguardada para asegurar que los niños/as satisfagan de mejor modo su derecho a tener un nivel de vida adecuado para su desarrollo integral. La responsabilidad conjunta de los adultos a cargo se vincula directamente el tema de la igualdad en la repartición de las responsabilidades familiares entre padre y madre. A nuestro juicio, las normas antes reseñadas justifican que la pensión de alimentos de los niños/as debe ser considerada como un asunto de derechos fundamentales. Por ello, que el referido código no haga alusión expresa a este punto o que no mencione el tipo de responsabilidad del Estado en esta materia no supone su inexistencia.
La Ejecución de Resoluciones Judiciales y los Derechos Humanos
Ya decíamos que los textos tradicionales de derecho procesal ponen escasa atención a la fase de ejecución de las resoluciones judiciales. Este enfoque contrasta con el desarrollo doctrinario de la ejecución en otras latitudes y, en particular, contrasta con el desarrollo jurisprudencial de la Corte Europea de Derechos Humanos (en adelante Corte EDH). Este segundo estándar internacional de derechos humanos alude a la noción razonabilidad de los plazos. Pero, la búsqueda de este balance no opera de la misma manera y con la misma intensidad en todas las áreas del derecho. Este equilibrio debe definirse en función de las capacidades de los litigantes y las particularidades de las obligaciones cuyo cumplimiento se exige.
Situados entonces en el ámbito de familia y, en particular en materia de alimentos, no es posible extrapolar en forma directa y sin cuestionamientos la lógica de la ejecución de asuntos civiles y comerciales. En el mundo de las obligaciones civiles se advierte una desigualdad entre litigantes, atendido el perfil que mayoritariamente estos tienen, principalmente acreedores son personas jurídicas vs. En materia de pensiones de alimentos, en cambio, la balanza debe buscar un equilibrio distinto atendido el tipo de obligaciones en juego y el perfil de los involucrados.
El Procedimiento de Ejecución en la Ley de Tribunales de Familia
Aunque cueste creerlo, la Ley 19.968 de Tribunales de Familia no contempla un procedimiento especial para la fase de ejecución de las resoluciones judiciales para ninguna de las materias que forman parte de su competencia. Esta remisión plantea una serie de inconvenientes que obstaculizan el pago de las pensiones de alimentos por varias razones. En primer lugar, porque el CPC es un código diseñado para resolver los conflictos civiles y comerciales entre particulares. Dichos asuntos tienen una fisonomía muy distinta a los conflictos de familia, que, entre otros aspectos, se caracterizan por la permanencia de las relaciones de los involucrados, un fuerte componente emocional y porque las consecuencias de las decisiones judiciales atañen directamente a niños/as, aunque ellos no sean los litigantes del caso.
En segundo lugar, porque el CPC contiene un sistema de ejecución respecto del cual existe consenso -prácticamente unánime en la doctrina nacional- de que se trata de un procedimiento que urge reformar.42 Tanto es así que, el Proyecto de Ley de Nuevo Código Procesal Civil, presentado en 2012 durante el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera proponía una reforma significativa al sistema vigente. Si bien el libro que regulaba dichos procedimientos fue, dos años más tarde, retirado de la discusión parlamentaria, nadie duda de que el modelo actual debe ser objeto de revisión y reforma.
Por último, en tercer lugar, porque la remisión que la Ley de Tribunales de Familia hace al CPC no es al Libro III donde se regulan los procedimientos ejecutivos, sino que al Libro I donde se regulan las disposiciones comunes a todo procedimiento. Ahora bien, es necesario señalar que la Ley 14.908 sobre abandono de familia y pago de pensiones de alimentos contempla una norma referida a la ejecución. Luego de eso, la Ley N° 19.968 no dice nada más. En la práctica ello ha dado pie a que el cumplimiento sea percibido como un aspecto que compete exclusivamente a la gestión interna de los tribunales.
La Gestión Interna de los Tribunales y el Cumplimiento
En ese escenario, los administradores/as de los tribunales de familia han organizado el trabajo de las distintas unidades bajo criterios de gestión, basado en la comprensión práctica que ellos tienen del procedimiento de cumplimiento, sin incluir -por este motivo- cuestionamientos a las normas procesales ni a la aplicación e interpretación que de ellas se hace. Ello ha influido en la manera como se despliega el procedimiento ejecutivo, porque la gestión en su tarea de resolver el problema del incumplimiento paulatinamente ha ido consolidando prácticas judiciales, que pueden no estar orientadas a conseguir la efectividad de los derechos de las partes. Entender que el cumplimiento atañe únicamente a la administración es creer que una mejor gestión necesariamente conllevará a un mejor resultado.
Una manifestación de que el cumplimiento corresponde a la administración se advierte con la creación de la Unidad Centralizada de Cumplimiento (en adelante UCC). Nace con el objetivo de anticiparse al colapso que se preveía venir producto del cierre de la judicatura de menores y del incremento de las causas en el nuevo sistema de justicia de familia de esos años. Así, se buscaba estandarizar los procedimientos de ejecución para dotarlos de mayor agilidad. Si bien hubo avances en la obtención de esta finalidad, aún se mantiene el reclamo público por la ineficacia de la ejecución de las pensiones de alimentos; ineficacia que, a propósito del retiro del 10% de los fondos previsionales, se ha hecho más evidente.
En la actualidad la información estadística a cargo del Poder Judicial permite establecer, entre otros aspectos, el número de liquidaciones de deudas, apremios...
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