La regulación constitucional de la huelga establece las bases de un Ordenamiento Jurídico, regulando lo esencial y dejando lo restante a la ley. En relación a la huelga, lo esencial es determinar qué trabajadores no pueden declararse en ella.
El artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución señala qué trabajadores no pueden declararse en huelga, mandatando a la ley el establecimiento de los procedimientos para determinarlos, de acuerdo a los criterios que establece. No pueden declararse en huelga los funcionarios públicos y “las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional”.
La prohibición de huelga para los funcionarios públicos, establecida en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, es la manifestación del principio de continuidad del servicio, principio basal del Derecho Administrativo. Conforme a éste, los órganos de la Administración deben atender el interés general que la ley les ha encomendado, que importa satisfacer necesidades colectivas, en forma regular y continua.
Se advierte la importancia de este principio si paralizaran los Servicios de Salud, el Registro Civil e Identificación, Gendarmería, Carabineros, las FFAA, etcétera. Si ello aconteciera, se perjudicaría, en mayor o menor grado, a la población; y en especial, cuando se trata de prestaciones respecto de las cuales la Administración tiene cierto monopolio, en el sentido de que no pueden ser otorgadas por privados, o no válidamente; por ejemplo, el Registro Civil e Identificación, respecto de los documentos de identificación.
El acierto de esta prohibición se acredita, además, si se considera: (i).- que en la relación entre la Administración y los funcionarios públicos no se da la dinámica disímil propia de una empresa, entre el “capital” versus “trabajo”; contexto en el cual la huelga ha sido establecida como un medio a través del cual equiparar a este último en relación al primero; y (ii).- los funcionarios públicos cuentan con prerrogativas, con los que no cuentan los trabajadores del sector privado, tales como la inamovilidad y la carrera funcionaria.
Derecho Comparado y Normas Internacionales
En relación al Derecho Comparado, las soluciones constitucionales y/o legislativas son muy dispares, debido a: (i).- Una decisión de carácter eminentemente político que admite varias opciones, en atención a la historia, idiosincracia, tradición, etcétera, de las distintas naciones; y (ii).- Ella está estrictamente ligada a la opción adoptada por los distintos países en relación al encuadre del empleo público: dentro de un régimen estatutario, de Derecho Público, o dentro de un régimen común, de Derecho del Trabajo (contrato de trabajo).
En relación al Derecho Internacional, y en específico al Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales y a los Convenios de la OIT Nºs 87, 98 y 151:
- (i).- Reconocen el derecho asociación de los funcionarios públicos.
- (ii).- En cuanto se refieren al derecho a la huelga, dichos instrumentos internacionales siempre precisan que el desarrollo del mismo corresponde a la ley nacional, precisando que nada obsta para que esta establezca restricciones en relación a los funcionarios de la Administración, muy especialmente respecto de aquellos que ejercen poder decisorio, cargos directivos o bien tengan obligaciones de confidencialidad. Asimismo, respecto de los funcionarios de las FFAA y de Orden y Seguridad Pública. En caso alguno, tales instrumentos internacionales reconocen, en términos absolutos, el derecho a la huelga de los funcionarios públicos.
- (iii).- Reconocen a los funcionarios públicos el derecho a negociar con la Administración, pero sólo en relación a las condiciones de empleo (no otras materias). En todo caso, no se refieren a un procedimiento de negociación colectiva que, por sí, les reconozca la facultad de declarar la huelga.
- (iv).- Asimismo, los instrumentos internacionales prefieren que la solución a los conflictos entre la Administración y sus funcionarios se den por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación o el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de ambas partes.
En suma, los instrumentos antes referidos admiten que la decisión en relación a la admisión o no de la huelga para los funcionarios públicos, corresponde a los legisladores nacionales (sino a los constituyentes nacionales). Creemos que ello obedece al hecho de tratarse, en esencia, conforme ya se ha indicado, de una decisión eminentemente política.
Políticas Públicas para Evitar Paros en el Sector Público
Para evitar las huelgas/paralizaciones, es preciso, antes, evitar los conflictos entre la Administración y los funcionarios públicos. Estimo que, para ese fin, necesario es la existencia de diálogo entre ellos. Esto, en algunos Servicios Públicos se ha ido institucionalizando, extrañamente, a través de disposiciones contenidas en los “protocolos de acuerdo” (documentos a través de los cuales se asumen compromisos por ambas partes, y que ponen término a las huelgas/paralizaciones de los funcionarios públicos), y que se ha canalizado, habitualmente, a través de “mesas de diálogo”, incluso con el carácter de permanentes. Aquello me parece una práctica interesante. Con todo, desde ya, preciso es señalar que su ámbito de acción debe estar limitado estrictamente a las condiciones de empleo; y en caso alguno comprender otras materias (como, por ejemplo, aquellas propias de la dirección de servicio; ya que en este caso se conformaría una suerte de “cohabitación”, del todo impropia).
En lo que atañe a, una vez producida las huelgas/paralizaciones, seguir prestando, dentro de lo posible, el servicio: Para ello, últimamente, se han designado funcionarios públicos de otras reparticiones, distintas del Servicio Público paralizado, en comisión de servicio, y han sido nombrados, por este último, para realizar determinadas funciones. Por ejemplo, esto operó, en relación al Servicio del Registro Civil e Identificación, cuyos funcionarios estaban en huelga/paralización justo cuando entró en vigor la Ley de Acuerdo de Unión Civil (así, con esta fórmula, se pudieron llevarse a efecto, entonces, tales acuerdos). También, en relación a la DGAC, con funcionarios de la FACH (así, con esta fórmula, se pudieron efectuar controles de seguridad en aeropuertos, sin afectar mayormente el tráfico aéreo).
Otra fórmula, en este mismo sentido, en el marco de las huelgas/paralizaciones de los funcionarios públicos, y que estos mismos han implementado, son los denominados “turnos éticos”. Estos, por una parte, ponen de manifiesto la relevancia y singularidad que ellos mismos atribuyen a la función administrativa que, con su colaboración, sirven los órganos de la Administración; y por otra, están en manifiesta armonía con el principio de continuidad del servicio, reafirmando de esta manera la fuerza intrínseca con la que éste cuenta.
Aplicación del Estatuto Administrativo y la Ley de Seguridad del Estado
Ante el cese de actividades de los funcionarios públicos, la ley debe cumplirse, comprendiendo el Estatuto Administrativo y la Ley Seguridad del Estado, cuando corresponda. Habida consideración la prohibición de la huelga para los funcionarios públicos, consultada en el artículo 19, Nº 16, inciso final, de la Constitución, su infracción tiene el carácter de “ilícito constitucional”.
En cuanto a la aplicación en estos casos de las disposiciones pertinentes del Estatuto Administrativo, cabe destacar que dicha prohibición constitucional es replicada en dicho cuerpo legal a modo de deberes u obligaciones funcionarios. Así, respecto de los funcionarios públicos que incurran en ella, conforme a él, se pueden seguir dos consecuencias: (i).- descuentos en las remuneraciones, y (ii).- sanciones disciplinarias.
Los descuentos en las remuneraciones son “sanciones pecuniarias” o “penalizaciones económicas automáticas” que operan, respecto a los funcionarios públicos que han participado en huelgas/paralizaciones, bajo la simple fórmula “día no trabajado, día no pagado”. Por su parte, las sanciones disciplinarias son la reacción desfavorable adoptada por la Administración, en resguardo de ella y del logro de sus fines, respecto de sus funcionarios que han incumplido sus deberes u obligaciones (en este caso, por participar en huelgas/paralizaciones), y que pueden consistir en la amonestación, la multa, la suspensión o la destitución.
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