Dos recientes sentencias de la Cuarta Sala (Laboral) de la Corte Suprema (CS), de 19 de abril, en los casos Ríos Salazar con Serviu (2016) y González Vera y otros con Municipalidad de Talca (2016), reafirman una correcta línea jurisprudencial, nacida hace tan sólo un año, que califica como de naturaleza laboral los servicios personales habituales prestados bajo la artificial modalidad de un contrato a honorarios en órganos de la Administración.
El primer caso de esta nueva línea (que ya cuenta con cinco precedentes y un curioso tropiezo intermedio) fue Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015), de 1° de abril de 2015.
¿Quiénes son los funcionarios públicos?
El personal al servicio de la Administración se denomina funcionario público; son considerados como tales los funcionarios de planta y a contrata; estos funcionarios ocupan un cargo público y desarrollan una actividad o función propia de la institución, órgano o servicio en el que se desempeñan.
A los funcionarios de planta (también llamados de carrera) se les aplica el régimen jurídico de carrera funcionaria: es un sistema integral de regulación del empleo público, fundado en los principios de jerarquía, profesionales, técnicos, dignidad de la función pública, estabilidad, y otros.
Es un cargo permanente y cada funcionario puede ser nombrado como titular, suplente o subrogante.
Por su parte, los funcionarios de empleo a contrata desempeñan una función de carácter transitorio y sólo acceden a ciertos beneficios de la carrera funcionaria.
Se excluye de esta categoría (esto es, no son funcionarios públicos) el personal contratado a honorarios.
La ley contempla una regla especial/excepcional para las contrataciones a honorarios [en los arts. 11 Ley N° 18.834, de 1989, sobre Estatuto Administrativo (EA) y 4° Ley N° 18.883, de 1989, que aprueba Estatuto Administrativo para funcionarios municipales (EAFM)], en la que sólo autoriza tales contratos para el caso de profesionales, técnicos o expertos que realicen labores accidentales o cometidos específicos y no habituales de la institución en que se desempeñan.
El Debate Legal: ¿Qué Régimen Jurídico se Aplica?
La cuestión es: ¿a qué régimen jurídico se encuentran sujetos quienes prestan esos servicios personales así descritos? Cabe descartar la aplicación de los estatutos (EA o EAFM), por expreso texto de la ley (arts. ¿Se aplica supletoriamente el Código Civil o el Código del Trabajo?
Es en el caso Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015) que la CS conociendo de un recurso de unificación de jurisprudencia, cambia completamente su criterio anterior, declarando aplicable el Código del Trabajo a los funcionarios contratados a honorarios por la Administración dado que la naturaleza de la relación de las partes resulta ser, en la realidad, de índole laboral.
En estas sentencias (en especial en la última: González Vera, que es firmada por los cinco ministros señalados, titulares e integrantes de la Sala Laboral) se ofrecen tres sólidos argumentos para el cambio jurisprudencial.
Primero, realiza la CS una acertada interpretación del art.1° del Código del Trabajo, declarando que tal código siempre debe aplicarse para aquellos casos en donde exista una vinculación laboral entre una persona natural y la Administración, reafirmando así la calidad de estatuto laboral común y supletorio de ese código; ello a través de una perspicaz lectura de la regla/excepción/y contra-excepción contenidas, respectivamente, en los incisos 1°/2°/y 3° de esa disposición legal.
Segundo, funda además la CS su decisión en el principio/base/rector de las relaciones laborales de la primacía de la realidad recogido en los arts.
Tercero, señala además la CS que la Administración no puede invocar el principio/base de legalidad de los arts. 6 y 7 de la Constitución, para justificar esta artificial contratación laboral, pues eso significaría aceptar, al mismo tiempo, la precariedad e informalidad laboral al interior de la Administración.
Implicaciones de la Nueva Jurisprudencia
Cabe destacar entonces esta correcta línea jurisprudencial. No sólo demuestra soltura teórica al aplicar dos técnicas relevantes en la interpretación de la regulación vigente: primero, la supletoriedad como técnica de integración normativa, y, segundo, el principio/base de primacía de la realidad, haciendo primar las verdaderas relaciones y actividades que realiza cada día a día el funcionario/trabajador "a honorarios" al interior del órgano de la Administración, por sobre lo literal de lo pactado (un contrato a honorarios).
También estas sentencias constituyen un mensaje a la Administración, pues lo que ha venido a realizar la CS, de un modo delicado pero igualmente claro, es a recordar que no es aceptable el verdadero fraude a la ley de intentar incorporar a la fuerza estas relaciones habituales y dependientes en las hipótesis de los arts.
Es posible agregar, aunque no lo dice así la CS, que todo lo anterior está, además, en conexión íntima con el principio constitucional de la igualdad de garantías jurídicas de todos los trabajadores del país; pues no es aceptable que existan relaciones laborales precarias precisamente al interior de los órganos de la Administración, todos los cuales están sujetos al principio/base de la juridicidad.
La línea jurisprudencial anterior a 2015 se había traducido en un verdadero desamparo jurídico a quienes se encontraban vinculados con la Administración, quedando así en una condición de empleo precario, con desigualdad respecto de los demás trabajadores.
La jurisprudencia anterior, en verdad, había cerrado los ojos ante el artificio usual de contratar personas bajo la modalidad "a honorarios" pero para realizar labores permanentes, en circunstancias que la ley sólo autoriza este tipo de contratación para labores específicas y transitorias.
Llama la atención que en medio de esta línea jurisprudencial la misma Cuarta Sala de la CS haya emitido una sentencia contradictoria con las anteriores, en el caso Pradines y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015); es el resultado de la conformación de la Sala con dos abogados integrantes y el Ministro Aránguiz.
Cabe señalar, no obstante, que esta es una sentencia de mayoría, pues los Ministros Chevesich y Blanco reafirmaron en voto disidente la línea jurisprudencial actual de la CS en la materia.
Fiscalización de los Nuevos Estándares
Dado entonces que la más Alta Magistratura judicial, renovando su jurisprudencia, ha declarado la antijuridicidad de la contratación de servicios personales habituales bajo la modalidad de honorarios, cabe preguntarse, ¿no se debiera originar una fiscalización para el cumplimiento de estos nuevos estándares?
- 1°) a la Dirección del Trabajo, quien (en virtud del art.
- 2°) a la Contraloría General de la República, quien tiene el control de legalidad de los actos administrativos y la fiscalización de los órganos de la Administración (en virtud de los arts.
Teletrabajo y Funcionarios Públicos
La Asociación de funcionarios públicos de la Corporación de Asistencia Judicial de Valparaíso, solicitó a la Contraloría General de la República reconsiderar el dictamen que concluyó que el teletrabajo del artículo 152 quáter O bis del Código del Trabajo no es aplicable a la Administración del Estado.
A su vez, en virtud de lo dispuesto en los artículos 66 de la ley N° 21.526 y 1° de la ley N° 21.652, el legislador ha autorizado, para los años 2023 y 2024, a las jefaturas superiores de servicio de las subsecretarías y de los servicios públicos dependientes de los ministerios o que se relacionan con el Presidente de la República a través de ellos, a implementar la modalidad de teletrabajo para sus funcionarios en los términos que esas normas precisan, cualquiera sea su régimen laboral.
En el caso de funcionarios públicos cuyo estatuto es el Código del Trabajo, se hace presente que las normas contenidas en éste deben cumplirse con las naturales limitaciones que emanan de la calidad de organismo del Estado del empleador.
Luego, señala que el trabajo a distancia y teletrabajo regulado en el Código del Trabajo constituye un contrato especial, ya que se trata de un contrato en que las partes acuerdan libremente el lugar de desempeño, la distribución de la jornada conforme a los requerimientos del trabajador y la exclusión de la limitación de jornada laboral, el cual genera obligaciones adicionales al empleador, como proveer al trabajador de los equipos, las herramientas y los materiales necesarios para poder desarrollar sus labores.
Con todo, los trabajadores de las entidades señaladas en el inciso precedente se sujetarán a las normas de este Código en los aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos, siempre que ellas no fueren contrarias a estos últimos.” (Artículo 1).
Se entenderá que los derechos y garantías a que se refieren los incisos anteriores resultan lesionados cuando el ejercicio de las facultades que la ley le reconoce al empleador limita el pleno ejercicio de aquéllas sin justificación suficiente, en forma arbitraria o desproporcionada, o sin respeto a su contenido esencial.
Interpuesta la acción de protección a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política, en los casos que proceda, no se podrá efectuar una denuncia de conformidad a las normas de este Párrafo, que se refiera a los mismos hechos”.
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad se sigue ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Osorno, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Valdivia, en sede de recurso de nulidad.
La requirente sostiene que los preceptos impugnados conculcan el estatuto especial aplicable a los funcionarios de la Administración, lo que infringe los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, que consagran los principios de supremacía constitucional, juridicidad y legalidad, en cuanto los integrantes de los diversos órganos del Estado, incluyendo al Poder Judicial, deben actuar dentro de la órbita de sus competencias y atribuciones que le ha conferido la ley.
La Segunda Sala designada por el Presidente del Tribunal Constitucional tendrá que resolver si admite a trámite el requerimiento, para luego pronunciarse sobre su admisibilidad.
Jurisprudencia Relevante
A continuación, se presenta una lista de casos relevantes mencionados en el texto:
- Aravena, Germán y otro con Municipalidad de Maipú (2007): CS 27 septiembre 2007 (Rol N°4908-2006).
- Morales, Mario con Municipalidad de Maipú (2007): CS 27 septiembre 2007 (Rol N°5914-2006).
- Gallardo, Jorge y otro con Municipalidad de La Florida (2007): CS 16 octubre 2007 (Rol N°6542-2006).
- Ormeño, Nelson con Municipalidad de Maipú (2008): CS 24 diciembre 2008 (Rol N°7138-2008).
- Adasme, Jessica con Municipalidad de La Florida (2010): CS 16 marzo 2010 (Rol N°240-2010).
- Zapata, Paula con Municipalidad de Maipú (2010): CS 21 de abril 2010 (Rol N°319-2010).
- Municipalidad de Maipú con Carlos Naranjo y otros (2010): CS 18 de mayo 2010 (Rol N°893-2010).
- Municipalidad de Maipú con Elizabeth Mujica (2012): CS 3 de enero 2012 (Rol N°4785-2011).
- Vial Paillán, Juan con Municipalidad de Santiago (2015): CS 1 abril 2015 (Rol N°11.584-2014).
- Medina Jorquera, Margarita con Municipalidad de San Antonio (2015): CS 9 julio 2015 (Rol N°24.388-2014).
- Guzmán Tapia, Jorge con Servicio de Vivienda y Urbanismo (2015): CS 6 agosto 2015 (Rol N°23.647-2014).
- Ríos Salazar, Boris con Servicio de Vivienda y Urbanismo de Los Ríos (2016): CS 19 abril 2016 (Rol N°8.002-2015).
- González Vera, Verónica y otros con Municipalidad de Talca (2016): CS 19 abril 2016 (Rol N°5.699-2015).
- Pradines Pradines, Claudia y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015): CS 5 agosto 2015 (Rol N°24904-2014).
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