I. El Principio de Suficiencia en la Seguridad Social
El principio de suficiencia es señalado tanto por la doctrina como por la jurisprudencia chilena como principio rector de la Seguridad Social, en el marco de la definición del contenido esencial de este derecho. A su vez, la doctrina española lo sitúa como elemento de “recognoscibilidad” de la garantía institucional que conforma la Seguridad Social en la Constitución de 1978. Sin embargo, tanto la doctrina como la jurisprudencia de ambos ordenamientos han desarrollado de manera muy escasa su contenido.
Teniendo ello en cuenta, y como contribución a los debates respecto del tema, este artículo intenta definir de manera más precisa el principio de suficiencia en cuanto se refiere a las prestaciones. Dentro de este concepto, se centra en la suficiencia como concepto legal garantizando unas prestaciones mínimas. Para ello, y ya que los debates acerca del contenido del derecho a la Seguridad Social (y de los derechos sociales prestacionales en general) tienen como eje central el margen de apreciación del legislador en su definición (y la correspondiente supuesta falta de idoneidad y legitimidad de los tribunales en esta tarea en caso de su judicialización), se quiere buscar cuáles son los criterios jurídicos que definen los límites de este margen de apreciación, y en qué medida el legislador tiene obligaciones positivas reclamables en cuanto a su definición.
En este contexto, la jurisprudencia constitucional alemana respecto del mínimo de existencia es un buen punto de partida en tanto consagra un derecho subjetivo exigible a una prestación mínima integrando el Sozialrecht y cubriendo las necesidades para una vida digna. A continuación se analiza si la misma perspectiva podría ser desarrollada en el ordenamiento jurídico chileno, antes de proceder a definir jurídicamente el principio de suficiencia como contenido esencial del derecho a la Seguridad Social.
II. La Experiencia Alemana y las Reformas Hartz
Las reformas Hartz, desarrolladas a principios de este siglo en Alemania, supusieron la transformación efectiva del sistema de protección por desempleo, el que estaba orientado a proteger el estatus de los trabajadores, hacia un sistema universal, activador y dependiente de los ingresos centrado en la comunidad de convivencia. El sistema de seguro contributivo se hace llamar Arbeitslosengeld I (prestaciones de desempleo I) y el sistema no contributivo (en todos sus aspectos), transformado en un sistema de protección por desempleo universal y subsidiario con absorción de los antiguos sistemas de desempleo complementarios y diversas prestaciones de asistencia social, Arbeitslosengeld II o ALGII.
La reforma Hartz IV, que creó el sistema de ALG II, tuvo un impacto relevante para la judicialización de los derechos sociales en general. En 2010, en una decisión que lleva el mismo nombre que la reforma, el Tribunal Constitucional Federal alemán aprovechó la ocasión de un recurso de inconstitucionalidad contra varios aspectos de la ley Hartz IV para declarar, por primera vez, que la Ley Fundamental alemana (artículo 1 sobre el derecho a la dignidad leído en conjunto con el artículo 20.1 conteniendo la cláusula de Estado social) reconoce un derecho fundamental, individual y exigible a la garantía de un menschenwürdige Existenzmininum, un concepto que los servicios del Tribunal han traducido en inglés como subsistence minimum that is in line with human dignity o mínimo de existencia en línea con la dignidad humana.
A la obligación del Estado de garantizar este mínimo de existencia corresponde un derecho inmediato y subjetivo de los individuos a una ayuda material en caso de necesidad, para que su dignidad no esté afectada cuando no pueden asegurar su subsistencia con su empleo, sus bienes o la contribución de terceros. Ello no solo implica la garantía de la existencia “física”, sino también la garantía de la participación en la vida social y cultural en igualdad de condiciones con otras personas (soziokulturelle Existenzminimum). Sin embargo, el Tribunal indica que el derecho subjetivo solo se extiende al principio de la garantía, y no a su nivel concreto. La determinación de este (así como las modalidades de intervención) entra dentro del margen de apreciación del legislador.
Ahora bien, este margen de apreciación se ve limitado por el principio constitucional de prohibición de acción insuficiente del Estado (Untermaßverbot). En otras palabras, el Tribunal no definió este nivel mínimo de manera concreta por no derivarse los tipos de necesidades y los medios necesarios para cubrirlos de manera inmediata de la Ley Fundamental.
Ahora bien, aunque la Ley Fundamental no permite cuantificar el derecho directamente, sí permite al Tribunal revisarla de dos maneras. La segunda es la verificación de que los métodos y las bases de datos utilizadas para su determinación “hacen justicia al derecho fundamental”, ya que estos se incluyen en la garantía constitucional del mínimo de existencia. Finalmente, aunque declaró incompatibles con la Ley Fundamental los preceptos legislativos que determinaban el monto de la mayoría de las prestaciones, el Tribunal rechazó declarar la nulidad de los mismos.
Visto la reserva de ley para la determinación de los importes, la declaración de nulidad hubiera imposibilitado la reclamación del derecho al no poder determinar el Tribunal los importes concretos por no ser manifiestamente insuficientes, y hubiera provocado que ninguna persona en necesidad de asistencia pudiera ver cubiertas sus necesidades, provocando una situación aún más alejada del orden constitucional que la creada por la Ley Hartz IV.
Desde la perspectiva de este artículo, se podría contestar que el Tribunal Constitucional Federal no desarrolla un principio de carácter mínimo de las prestaciones de Seguridad Social en tanto como tal, sino un derecho (más general) a una prestación no contributiva indefinida de desempleo garantizando el mínimo de subsistencia.
Sin embargo, el 18 de julio de 2012 el Tribunal declara contrarios a la Ley Fundamental ciertos preceptos de la Ley sobre las prestaciones para los demandantes de asilo (Asylbewerberleistungsgesetz) con base en los razonamientos desarrollados en la sentencia Hartz IV. Estima que el importe de las prestaciones mínimas es manifiestamente insuficiente al no haber sido actualizado en función de la evolución de los costes de la vida desde 1993.
Como en la sentencia precedente, el Tribunal constata que una declaración de nulidad llevaría a una situación aún más alejada del orden constitucional que la situación regulada por la ley enjuiciada. Pero en este caso el Tribunal se declara obligado a crear una regulación de transición específica. Para ello opta por referirse a la ley sobre el cálculo de necesidades básicas (Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz) y rechaza apoyarse en una mera actualización de los importes de 1993 al ser basados estos en meras estimaciones y, por ello, no focalizados en las necesidades reales de los beneficiarios.
Reconoce que la ley sobre el cálculo de necesidades básicas puede no tener en cuenta las necesidades específicas de los solicitantes de asilo, y que incluso la aplicación de los parámetros que contiene en el marco de otros regímenes de seguridad social podría vulnerar el derecho a un mínimo de existencia. Sin embargo, el Tribunal estima que, al tratarse de los únicos datos viables concernientes a la materia, y elaborados por el legislador dentro de su margen de apreciación, no le queda otra opción que dar por establecido que las necesidades esenciales de los beneficiarios pueden ser provisionalmente cubiertas por los montos determinados por esta ley.
III. Aplicación en el Ordenamiento Jurídico Chileno
Para que se pueda desarrollar una perspectiva similar a la aproximación alemana en el ordenamiento jurídico chileno, primero se ha de analizar si existe en el mismo un espacio a tal efecto. Desde este punto de vista, un primer interrogante a efectos comparativos sería la ausencia de cláusula del Estado Social en la Constitución chilena. Por un lado, Solari sostiene que el principio de Estado social está presente de manera implícita en la Constitución, apoyándose en los incisos 4º y 5º de su artículo 1, otorgando a los poderes públicos una responsabilidad positiva de regulación de las consecuencias sociales derivadas de la dignidad humana, a la que van aparejados derechos de los ciudadanos a ver satisfechas sus necesidades. Sin embargo, parece que la mayoría de la literatura chilena no comparte estas conclusiones.
Sin embargo, sin referirse a una cláusula de Estado social como tal, y sin querer entrar en discutir los diferentes argumentos esgrimidos por estos autores por una cuestión de extensión, se sostiene aquí que la Constitución chilena, como ha sido interpretada por la jurisprudencia de los últimos años, puede ser vista como conteniendo obligaciones de los poderes públicos de realizar ciertos derechos sociales a las que corresponden derechos exigibles de los ciudadanos.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el artículo 38ter de la Ley Nº 18.933, desarrollada en varias sentencias, permite afirmar que la Constitución deja un espacio para desarrollar contenidos de los derechos sociales exigiendo un cierto comportamiento al legislador y acotando la libertad del mismo en su determinación específica. Así, el Tribunal afirma que los derechos sociales (en este caso el derecho a la salud y el derecho a la seguridad social) no son “simples declaraciones o meras expectativas, cuya materialización efectiva quede suspendida hasta que las disponibilidades presupuestarias del Estado puedan llevarlos a la práctica”. De una lectura, aunque literal, de este pronunciamiento se puede desprender que la realización de los derechos sociales no puede depender únicamente de las disponibilidades presupuestarias, es decir, de las decisiones del legislador en materia de asignación de recursos, si no que otros criterios se han de tener en cuenta en su desarrollo.
Así, el Tribunal Constitucional estima que el legislador tiene la obligación de establecer de manera suficiente los criterios de establecimiento de los costes de los seguros de salud con el fin de evitar que algunas personas, por características personales involuntarias, no puedan tener acceso a prestaciones de salud (configuradas también como prestaciones de seguridad social) bajo el régimen de las ISAPRES.
Por su parte, en sus decisiones relativas a prestaciones sanitarias rechazadas por no estar cubiertas por las Garantías Explícitas de la Salud (GES) y el artículo 5 de la Ley Nº 20.850 (Ley Ricarte Soto), la Corte Suprema estima que “si bien es cierto que las consideraciones de orden económico constituyen un factor a considerar por la autoridad pública al adoptar una decisión, no lo es menos que ellas no debieran invocarse cuando está comprometido el derecho a la vida y a la integridad física o psíquica de una persona, derecho consagrado en la norma de mayor rango en el ordenamiento jurídico, esto es, en la Constitución Política de la República, que prevalece respecto de los distintos cuerpos normativos citados por los recurridos”.
En estas sentencias, la Corte rechaza los argumentos de FONASA y del Ministerio de Salud relativos a la limitación de los recursos, siempre inferiores a las necesidades de los pacientes y definidas por el legislador en las leyes presupuestarias, y sus pronunciamientos implican que los límites fijados en la Ley y el Decreto en cuanto al coste de un tratamiento para su inclusión en el sistema de protección financiera para diagnósticos y tratamientos de alto costo se ven desplazados por el inciso cuarto del artículo 1 y el Nº 1 del artículo 19 de la Constitución.
Esta jurisprudencia también ha de ser analizada a la luz de la Sentencia de 8 de marzo de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (caso Poblete Vilches y otros vs. Chile). En esta sentencia, la Corte reafirma que la obligación de realización progresiva de los derechos sociales “no debe interpretarse en el sentido de que durante su periodo de implementación, dichas obligaciones se priven de contenido específico, lo cual tampoco implica que los Estados puedan aplazar indefinidamente la adopción de medidas para hacer efectivos los derechos en cuestión”.
Y después de afirmar, a partir de la interpretación integrada de la Convención Americana de Derechos Humanos, de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que el derecho a la salud (que distingue del derecho a la vida del artículo 4, también vulnerado en el caso) es un derecho protegido por el artículo 26, establece también parte de su contenido específico en relación con el caso. Este contenido incluye el derecho a unas prestaciones médicas básicas de urgencia, respetando los criterios de calidad (infraestructura adecuada y necesaria parar satisfacer las necesidades urgentes), accesibilidad, disponibilidad (suficiencia de los medios y de los programas) y aceptabilidad (respeto de ética médica y criterios culturalmente apropiados).
La limitación del margen del legislador en la definición del contenido de los derechos sociales y la posibilidad de derivar parte de sus contenidos específicos directamente de la Constitución chilena, implicando obligaciones positivas reclamables del Estado (en caso de inacción o incorrecta acción del legislador o de la administración), ya no debería ser cuestión controvertida.
Además, el movimiento de “propietarización” de los derechos fundamentales que ha ido conociendo el ordenamiento jurídico chileno, ha permitido el acceso a los tribunales, mediante el recurso de protección a particulares alegando la vulneración de derechos sociales como el derecho a la salud o al trabajo.
IV. El Principio de Suficiencia en el Contexto Chileno
Aunque la Constitución no define de manera explícita el derecho a la Seguridad Social, se considera que hacen parte de su contenido esencial diferentes principios rectores, entre estos se encuentra el principio de suficiencia. Sin embargo, no se han encontrado otras fuentes jurídicas que contengan indicaciones directas y más precisas respecto de qué se ha de entender por “prestaciones suficientes”. A su vez, el Tribunal Constitucional tampoco presenta elementos que limitarían esta definición, probablemente por falta de necesidad de ello para solucionar el litigio.
Referirse aquí a la necesidad jurídica y política de que sea el legislador el órgano competente para determinar la capacidad económica del Estado y la distribución de sus recursos no debería considerarse como elemento de definición del contenido del principio de suficiencia, pero debería operar únicamente en el plano de las distribuciones de competencias entre poderes del Estado en la aplicación de los derechos sociales. Por ello, parece lógico tener que apelar a otros principios, como el de dignidad vinculado a un nivel mínimo de ingresos garantizado por el Estado, así como lo hace la OIT en la Recomendación de 2012 acerca de los pisos de protección social, “que proclama la neces...
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