Este artículo se centra en el análisis de la gestión de residuos y la Responsabilidad Extendida del Productor (REP), un tema crucial en la legislación ambiental actual.
Marco Legal y Antecedentes
El proyecto de ley aborda la gestión integral de residuos sólidos y la necesidad de valorización, introduciendo un instrumento económico para aumentar los niveles de reciclaje. Este proyecto es un compromiso del gobierno y se basa en la moción que propone incorporar un nuevo artículo en la ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Para la elaboración de esta iniciativa, se realizaron numerosas reuniones con los diferentes actores del sector regulado por este proyecto de ley, recogiendo sus inquietudes a fin de establecer una normativa que haga viable su implementación en función a las realidades de los mercados que está regulando.
Aunque con diferencias en el diseño y los productos a los que aplica, la Responsabilidad Extendida del Productor se encuentra implementada en la Unión Europea y los países que la conforman, también encontramos ejemplos en Estados Unidos y Canadá, Australia, Japón, Brasil y Colombia.
Puntualiza que al momento de elaborar la presente iniciativa, la ley N° 22/2011 de residuos y suelos contaminados de España, así como los reales decretos de desarrollo, fueron un importante referente.
Objetivos y Principios de la Ley
El proyecto pretende incorporar la valorización de los residuos como un elemento central en la gestión de los residuos sólidos, e introducir en la legislación existente en la materia, un instrumento económico que busca generar mecanismos que permitan aumentar los niveles de reciclaje de los residuos que actualmente se disponen en rellenos sanitarios o son depositados en vertederos ilegales.
La REP consiste en la responsabilidad que recae en los productores de los denominados productos prioritarios en orden a cumplir con ciertas obligaciones tales como registrarse, organizar y financiar la gestión de residuos, cumplir metas de recolección y valorización a través de alguno de los sistemas de gestión que establece la iniciativa, y asegurar que el tratamiento de los residuos recolectados se realice por gestores autorizados.
De esta forma, la REP persigue dos objetivos principales: por una parte, promover el diseño de productos que procuren el aumento de su vida útil y potencial de valorización y, por otra, incentivar la reutilización y valorización de productos al final de su vida útil.
Establece el objeto de la ley, enuncia principios, y define conceptos para su adecuada interpretación. El Título III y siguientes, introducen y regulan la Responsabilidad Extendida del Productor (REP), que es definida por el artículo 8° de la iniciativa como un régimen especial de gestión de residuos, conforme al cual los productores de los productos prioritarios que indica el proyecto de ley, son responsables de la organización y financiamiento de la gestión de los residuos de los productos prioritarios que se comercialicen en el país.
Precisa el Mensaje que los residuos tienen un ciclo de vida que comienza a nivel nacional cuando los distintos productos son importados o elaborados, de manera que el primer actor en el ciclo de vida del residuo corresponde al productor.
El artículo 9° de la iniciativa establece taxativamente nueve productos a los cuales se les aplica la responsabilidad extendida del productor, a saber:
- aceites lubricantes;
- aparatos eléctricos y electrónicos;
- diarios, periódicos y revistas;
- envases y embalajes;
- medicamentos;
- neumáticos;
- pilas y baterías;
- plaguicidas;
- vehículos.
El establecimiento de tales metas se efectuará en relación a la cantidad de productos prioritarios introducidos en el mercado nacional por cada productor, aplicando los principios de gradualidad y de jerarquía en el manejo de los residuos, considerando las mejores técnicas disponibles.
Estas metas podrán contemplar diferencias según cobertura geográfica, composición material o características del producto, entre otros.
En caso que los productores opten por un sistema colectivo de gestión, deberán hacerlo mediante la constitución o incorporación a una persona jurídica, integrada exclusivamente por productores, que tendrá como fin exclusivo la gestión de los recursos prioritarios, la que será responsable ante la autoridad.
La iniciativa en análisis establece en su artículo 33 un sistema de registro, indispensable para asegurar la debida transparencia del funcionamiento de la REP. El registro, que utiliza la Plataforma del actual Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), deberá contener información sobre los productores obligados, los gestores de residuos autorizados y los sistemas integrados de gestión; el cumplimiento de las metas de recolección y valorización y otras materias.
El título considera cuatro disposiciones transitorias.
Impacto y Desafíos
Si bien la iniciativa pretende establecer un marco para la gestión de residuos y responsabilidad extendida del productor, actualmente se concibe más como un proyecto de ley de fomento al reciclaje, inserto, a su vez, en una política pública general de orientación para la gestión de residuos, que contempla diversas etapas: prevención en generación - el mejor residuo es aquel que no se genera -, reutilización, reciclaje, valorización energética y disposición final de residuos (rellenos sanitarios y vertederos).
La tasa de generación de residuos nacional, afirmó, es significativamente alta y, de acuerdo a estimaciones preliminares, seguirá creciendo con similar dinamismo. En la actualidad, cada persona en Chile origina 1,2 kilos diarios de residuo, acumulando más de 7 millones de toneladas de residuos domiciliarios anuales.
Informó también, que la primera evaluación ambiental a Chile elaborada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), comprometió al país a fomentar la valorización de residuos, implementar el uso de instrumentos económicos para el cumplimiento de metas ambientales, entre ellos, la Responsabilidad Extendida del Productor, en virtud de la cual productores, importadores o fabricantes, de determinados productos que generan un residuo deben financiar y organizar una cadena de recolección y valorización de tales desechos.
La idea, continuó, es aplicar la Responsabilidad Extendida del Productor a un subconjunto de productos que generan residuos, considerados como productos prioritarios: aceites lubricantes; aparatos eléctricos y electrónicos (celulares, ampolletas, monitores, hornos microondas, refrigeradores, etc.); diarios, periódicos y revistas; envases y embalajes (de vidrio, plástico, papel, cartón, metal y madera); medicamentos; neumáticos; pilas y baterías; plaguicidas; y vehículos.
Entre las razones para considerar tales productos como prioritarios, mencionó la existencia de regulación comparada, el consumo masivo, la factibilidad de valorizar tales productos, el carácter de residuo peligroso de ciertos productos de uso masivo, el volumen significativo y el no retiro de dichos productos cuando corresponden a residuos domiciliarios; un vertedero ilegal, aseguró, se forma por la acumulación mayoritaria de varios de estos productos.
Luego se refirió a la implementación del proyecto de ley, señalando que el primer año se dictaría el reglamento que regulará el procedimiento para fijar, por decreto, metas de recolección de residuos de productos prioritarios. Igualmente, indicó, dicho año se implementaría el sistema de registro y la plataforma de información, y se elaborarían los decretos de metas de recolección para los primeros cuatro productos prioritarios: envases y embalajes preseleccionados, neumáticos, baterías y aceites lubricantes.
Por otra parte, declaró que una parte significativa del presupuesto comprometido para la implementación de la presente iniciativa legal se vincula con involucrar a las municipalidades en los sistemas de gestión, transformando a dichos órganos públicos en gestores de residuos.
De acuerdo al proyecto de ley, corresponderá al Ministerio del Medio Ambiente determinar metas reales de recolección y valorización de residuos que permitan la reutilización de un volumen considerable de desechos.
Posteriormente, aludió a las obligaciones del productor.
Respecto a los sistemas de gestión de residuos, expresó que dichos sistemas corresponden a mecanismos para que el productor cumpla con la meta fijada para la recolección de residuos. Tal sistema puede ser individual o colectivo, y requiere presentar previamente un plan de gestión para que sea autorizado por el Ministerio del Medio Ambiente.
El sistema colectivo de gestión de residuos considera ciertas restricciones, ya que se deberá informar a dicho ministerio el sistema de gestión y operación de residuo, el público al cual se dirige el sistema, la cantidad...
Participantes en el Proceso Legislativo
En las sesiones en que la Comisión estudió esta iniciativa de ley asistieron diversos representantes del gobierno, asesores y miembros de organizaciones relevantes:
- Honorables Senadores José García Ruminot y Alfonso De Urresti Longton.
- Del Ministerio del Medio Ambiente, el Ministro Pablo Badenier Martínez; el Jefe de la División Jurídica, Jorge Cash; el Abogado David Bortnick; la Jefa de la Oficina de Residuos y Riesgo Ambiental, Maritza Rojas, y el Profesional de la Oficina de Residuos y Riesgo Ambiental, Sr.
- El Asesor del Honorable Senador Horvath, Arturo Rodriguez; el Asesor Jurídico del Honorable Senador señor Moreira, Pablo Terrazas; Asesor del Comite DC, Luis Espinoza; Asesor del Comité RN, Leonardo Contreras; Asesora del Honorable Senador De Urresti, Melissa Mallega, y Asesora de Prensa de la Bancada PS, Sra.
- De la Sociedad de Fomento Fabril SOFOFA: el Presidente Comité Pro reciclaje, señor Patricio Jottar, y el Encargado de Asuntos Regulatorios, Jaime Espínola; de la Asociación Nacional de la Industria del Reciclaje - ANIR: el Presidente del Directorio, Roberto Izquierdo Menéndez, y el Gerente General, Alejandro Navech Marzolo; de la Asociación Nacional Automotriz Chile ANAC A.G.: el Presidente, Alvaro Mendoza Negri, el Primer Vicepresidente, Roberto Maristany Watt, el Secretario General, Gustavo Castellanos Bissieres y la Abogado, señora Edith Wilson; de la Asociación Nacional de la Prensa ANP: el Presidente, Ricardo Hepp Kuschel, y el Secretario General, Francisco Moreno Guzmán; de la Asociación Gremial de Industriales del Plástico ASIPLA: el Presidente, Julio Compagnon, la Gerente General, señora Mariela Formas y la Gerente de Proyectos, Mónica Reyne; de la Asociación de Recicladores de Chile MNRCH: el Presidente, José Francisco Avilés Caroca, las Directoras, señora Ana Luisa Jaque Campos y señora Beatriz Pereira Valenzuela, el Secretario, señor Exequiel Estay; de la Asociación de Municipalidades para la Sustentabilidad Ambiental AMUSA: el Gerente General, Alejandro Smythe y el Asesor, Gastón Cáceres; de Gestión Local Sustentable - EMERES: el Gerente General, Jaime Cataldo; el Presidente del Consejo de Alcaldes y Alcalde de la Comuna de San Joaquín, Sergio Echeverría, los Abogados, Pedro Ahumada y Marcelo Segura; de la Asociación Chilena de Municipalidades: el Presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Alcalde de La Ligua, Sr.
Gestión de Residuos Municipales
Prosigue el Mensaje señalando que, actualmente, la gran mayoría de los municipios limitan su gestión a la disposición final de los residuos a través de contratos con empresas privadas o mediante manejo propio. De tal manera, afirma, los contratos de disposición final, muchas veces desincentivan las iniciativas de reciclaje, ya que los costos por tonelada son menores mientras más aumente la cantidad de residuos a disponer.
Sin perjuicio de lo anterior, algunos municipios han formalizado el reciclaje a través de contratos para la recolección diferenciada.
Refiere que entre 2009 y 2010 se realizó el estudio “Levantamiento, Análisis, Generación y Publicación de Información Nacional Sobre Residuos Sólidos de Chile”, el cual presenta las siguientes estimaciones para el año 2009: una generación de 16,9 millones de toneladas de residuos, de las cuales 10,4 millones de toneladas corresponden a residuos industriales y 6,5 millones de toneladas a residuos domiciliarios, de estos últimos un alto porcentaje (33%) corresponde a materiales potencialmente valorizables.
Estos datos no incluyen a los residuos mineros masivos. Más aún, algunos residuos domiciliarios de consumo masivo considerados residuos peligrosos, como lo son los medicamentos vencidos, no son tratados adecuadamente.
Para enfrentar este complejo panorama, el año 2005, el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, aprobó la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos, elaborada por un Comité Técnico, con representantes del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Ministerio de Salud, Ministerio de Economía, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y la Comisión Nacional del Medio Ambiente.
Uno de los aspectos relevantes que incorpora la mencionada Política de Gestión se refiere a la necesidad de contar con una gestión integral de residuos que abarque todas las etapas de un producto, desde que es elaborado hasta su eliminación. Debe considerarse que cuando se habla de gestión de residuos, el primer objetivo es evitar la generación; si ello no es posible, se debe procurar su minimización; si esto no es posible, entonces se debe recién evaluar su potencial disposición final.
Los instrumentos económicos que propone la OCDE usan las fuerzas del mercado como impulsoras del cumplimiento de las metas ambientales. Este tipo de mecanismos permite entonces internalizar, en el momento mismo del acto de consumo, la externalidad asociada al producto demandado. Entre los instrumentos económicos más utilizados para el control de externalidades se reconocen instrumentos de precio y de cantidad.
En el contexto internacional, más de 45 países utilizan instrumentos de cantidad para promocionar la valorización de residuos a través del mecanismo conocido como Responsabilidad Extendida al Productor (REP).
Agrega el Mensaje que el envío de este proyecto de ley es un compromiso que asumió el gobierno del entonces Presidente Sebastián Piñera Echeñique en su Programa, el que fue reafirmado en la Cuenta Pública del 21 de mayo de 2011.
La primera, corresponde a la moción de los Honorables Diputados señores Eugenio Bauer, Romilio Gutiérrez, Gustavo Hasbún, Javier Hernández, Iván Moreira, Leopoldo Pérez, Manuel Rojas, David Sandoval, Ignacio Urrutia y Gastón Von Mühlenbrock, mediante la cual se propone incorporar un nuevo artículo 47 bis en la ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, estableciendo que los productores deberán evitar la propagación de los residuos que se generen con ocasión del desarrollo de su actividad económica, debiendo adoptar todas las medidas necesarias para que se efectúe con el menor impacto medio ambiental posible.
Precisa que los residuos son sustancias u objetos que su poseedor desecha o tiene la intención u obligación de desechar de acuerdo a la normativa vigente. Establece criterios para cobro diferenciado; programas ambientales, incluyendo reciclaje; frecuencia o volúmenes de extracción; o las condiciones de accesibilidad; todos ellos criterios que deben establecerse por cada municipalidad a través de ordenanzas locales.
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