El sistema de pensiones en Chile ha sido objeto de debate y críticas durante años, especialmente en lo que respecta a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Implementado durante la dictadura de Augusto Pinochet en mayo de 1981, este modelo ha sido replicado en muchos países, aunque pocos con la misma radicalidad que en Chile.
El sistema previsional chileno se compone de tres pilares: el pilar básico solidario para personas de bajos recursos, el pilar contributivo basado en cuentas individuales administradas por AFPs, y el pilar voluntario para quienes tienen capacidad de ahorro.
Las Bajas Pensiones: Una Grieta del Modelo Chileno
Las bajas pensiones son una de las principales preocupaciones de los chilenos. Según un sondeo realizado por Statknows, las pensiones son la principal preocupación de los chilenos. "El sistema no tiene reales elementos de solidaridad intergeneracional; lo que en Chile se denomina pilar solidario son en verdad prestaciones de nivel asistencial entregadas por el Estado a quienes nunca han aportado al sistema o lo han hecho en porcentajes tan bajos que no logran financiar un monto mínimo de pensión", explicó a France 24.
Carmen Gajardo, una chilena de 67 años que trabajó 40 en el sector bancario, ejemplifica esta situación. Con un salario promedio de 1.500.000 pesos chilenos (unos 1.900 dólares), se pensionó con 180.000 pesos (228 dólares). Adicionalmente, recibe el 60% de la pensión de su esposo, ya fallecido. De esta manera, su pensión total asciende a 521.000 pesos chilenos (662 dólares). "Soy clase media, sin derecho a nada", declaró.
Carmen aclara que el monto tan bajo de su pensión se debe a que decidió jubilarse anticipadamente, lo que le permitió seguir trabajando. Además, optó por una renta vitalicia, una renta fija mensual que se obtiene a través de un contrato irrevocable con una compañía de seguros. "Es un poco más baja que estar en AFP (Administradora de Fondos de Pensiones), pero en esta última el dinero se puede acabar si tus expectativas de vida son mayores al cálculo de vida que hacen las AFP. En cambio, en rentas vitalicias es hasta que mueres".
La única excepción son las Fuerzas Armadas, que se negaron a someterse al esquema de ahorro individual que se les impuso a los ciudadanos durante la dictadura. Este segmento conservó el sistema de seguridad social, con un alto costo para el Estado. Según un informe de la Fundación SOL, las cajas previsionales CAPREDENA Y DIPRECA pagaron, a diciembre del 2018, pensiones por retiro y antigüedad (análogas a las pensiones de vejez pagadas por AFPs) por montos promedio de 972.354 pesos (1.237 dólares) y 1.085.708 pesos (1.381 dólares), respectivamente.
De acuerdo con el reporte, "en el año 2018, el Estado chileno destinó más de 2.434 millones de dólares para pagar jubilaciones, pensiones y montepíos en CAPREDENA Y DIPRECA, cubriendo a 174.000 pensionados" mientras que "para financiar a 1,5 millones de personas beneficiadas con el pilar solidario se destinaron casi 2.000 millones de dólares".
Propuesta de Reforma Pensional: ¿Reforma Estructural o Buenos Primeros Pasos?
Ante esta situación, el gobierno ha propuesto una reforma al sistema de pensiones. "Esta nueva reforma representa un cambio estructural y crea un nuevo ‘sistema de pensiones'", aseguró el presidente Sebastián Piñera el 15 de enero, cuando presentó la nueva reforma que se discute este 29 de enero en el Congreso. Entre los cambios más significativos que comprende esta propuesta está el aumento gradual del 6% en las cotizaciones, pasando del 10% actual a un 16%.
El Ejecutivo propone que la mitad de ese aumento vaya a un fondo solidario (de reparto) y la otra parte a las cuentas de ahorro individual. Este es uno de los mayores desacuerdos con la oposición, que considera que el total de esos 6 puntos porcentuales debe ir a reparto. Según le dijo a este medio Manuel Bengolea, asesor de inversiones, la propuesta del Gobierno "representa un cambio sustancial en dos frentes.
Aldo Madariaga considera que se trata de una reforma que habría servido 10 años atrás, ya que incluye "cosas bien básicas, bien fundamentales", pero es insuficiente en el contexto actual. El académico califica de "mezquino" el hecho de "plantear una reforma que no ataca el corazón del sistema y que ha sido una demanda sentida desde hace años". Y la razón por la que el corazón del sistema no se toca, ni en esta ni en las reformas previas, es "la industria" que se creó alrededor de las AFP, señala Madariaga.
Los fondos privados "manejan una cantidad de recursos que es casi igual a todo lo que produce el país en un año". Estos recursos tienen que invertirse, "una parte en el extranjero y el grueso se pone nacionalmente, en la Bolsa. Según la Fundación SOL, a febrero de 2019 el monto en los fondos de pensiones, administrados por AFPs era de 212.860 millones de dólares (el PIB de Chile en 2018 fue de 298.000 millones de dólares). De ese total, el 58,4% se invierte en instituciones que operan en Chile, tanto de capital nacional como extranjero. De acuerdo con este reporte, las instituciones financieras son las que más reciben inversiones de los fondos de pensiones, con el Banco de Chile (Grupo Luksic), Santander (transnacional) y BCI (Grupo Yarur) encabezando la lista.
"Es una cantidad enorme de recursos que alimenta una industria, que alimenta las finanzas de las empresas más lucrativas, a un costo muy bajo, con un riesgo muy bajo y sin ninguna injerencia. Es muy difícil en ese escenario, para cualquier fuerza política, cambiar el sistema porque hay muchos intereses creados", concluye Madariaga.
Bengolea considera que este es tan solo "otro eslogan utilizado por los políticos para explicar el porqué han fracasado en dar soluciones consistentes y creíbles al problema de la previsión" y maneja cifras muy diferentes: "A diciembre de 2019, el 44% de los fondos manejados por las AFP están invertidos en el exterior. En acciones de empresas chilenas, las AFP mantienen el 8,4% del total de la cartera, con lo cual su influencia no es mucha". Para el asesor y columnista, el verdadero problema radica en "la informalidad y precariedad del mercado del trabajo", así como en la incapacidad de los políticos de "presentar una solución óptima".
Por su parte, Carmen no duda en calificar el sistema de "penoso, injusto". Está convencida de que las propuestas actuales "son soluciones de parches que están tratando de alguna manera poder arreglar un poco las pensiones solidarias".
Carlos Huneeus señala en esta columna sobre la reforma previsional que “El Presidente se queda a mitad de camino: no enfrenta las fallas estructurales de la privatización del sistema de pensiones que impulsó su hermano”. Los cambios, sostiene, debiesen partir por reconocer que las AFP no cumplieron su promesa original: “Entregar mejores pensiones que el sistema de reparto”. Huneeus advierte que también se debe sincerar que el sistema falla por deficiencias estructurales del mercado del trabajo, como inestabilidad laboral y bajos sueldos: “Ha habido una inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso, las AFP y el sistema financiero, al no enfrentar esas fallas”. Así, la democracia no está cumpliendo una función pública a la cual se comprometió a través de las AFP.
En 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1979) y miembro del Consejo del Estado que creó el general Pinochet, explicitó su escepticismo respecto del nuevo sistema privado de pensiones impuesto ese año. Conocedor de las complejidades de la previsión chilena -que había sido antes objeto de estudio por varios gobiernos democráticos-, no se sumó a las opiniones optimistas que dieron entonces sus promotores en el gobierno y en el sector privado.
Basado en el aporte individual de los trabajadores de un 10% de sus remuneraciones a una cuenta personal en una AFP, la cual se encarga de administrar estos recursos, logrando una alta rentabilidad (8% promedio anual), ha creado un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones, al cual se le incorporan US$7.000 millones anualmente.
Las AFP no cumplen la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. En efecto, ellas son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley; perjudica a las mujeres, un sector de los trabajadores no está integrado al sistema, etc. (Solimano, 2017). Esto quiere decir que la democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP. La tercera edad, por tanto, no tiene un mecanismo indispensable de integración al sistema político, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político. Esto se puso de manifiesto en 2016 y se repetirá en el futuro.
Las AFP se defienden argumentando que han cumplido su función, porque han administrado responsablemente los fondos de los cotizantes y han tenido una alta rentabilidad. “Siempre hemos dicho que el sistema de pensiones chileno tiene grandes fortalezas. Destaca a nivel mundial por su estructura, por la rentabilidad, por la eficiencia, etc., y el balance de 2014 es muy bueno en ese sentido. Pero, también enfrentamos desafíos, algunos que no solo se enfrentan en Chile. “¿Cómo contribuyen las AFP a que haya mejores pensiones? Administrando de forma segura, eficiente y rentable los fondos. Estos planteamientos aluden a una arista que no tiene que ver con el monto de las pensiones, sino al destino de las cotizaciones de los trabajadores.
El sistema privado de pensiones tiene fallas estructurales, las cuales se encuentran en el mercado del trabajo. Ahí está la raíz de su incapacidad para cumplir su función. Los empresarios, por tanto, tienen una cuota de responsabilidad en esta incapacidad de las AFP. Este mercado se caracteriza por la inestabilidad laboral, los bajos sueldos, el rechazo al trabajo de las mujeres, etc. Estos problemas han sido silenciados por las AFP y por sus partidarios.
Aquí ha operado un efecto path dependence que agrava la crisis del sistema de pensiones y hace cada vez más difícil su reforma. Los intereses económicos involucrados se han fortalecido con el paso del tiempo, aumentado su resistencia al cambio. Solo el abogado Guillermo Arthur, ex presidente de la Asociación de AFP (1999-2014) y ex ministro del Trabajo de Pinochet, se refirió en 2013 al impacto determinante del mercado laboral en el monto de las pensiones: «El monto de la pensión depende de la regularidad con la que un trabajador hizo cotizaciones. Quienes cotizaron regularmente tendrán muy buenas pensiones, no así los que no lo hicieron.
El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema que enfrenta el sistema privado de pensiones. Además, tiene una débil legitimidad ante la sociedad, porque reciben una baja confianza de la ciudadanía. Peor aún, las AFP se ubican entre las instituciones que reciben la menor confianza ciudadana. Desde que se incluyó a las AFP en la pregunta sobre la confianza en las instituciones (encuesta de 1996), éstas recibieron un moderado respaldo ciudadano (32%), muy superior al que obtuvieron los partidos (14%) y por arriba del Senado (27%) y la Cámara de Diputados (26%). Desde entonces, ese nivel de confianza no se consolidaría, sino que tendría importantes variaciones, cayendo al 19% en la encuesta de 2001, subiendo después al 29% en 2005, para llegar al 30% en 2008. Este último resultado se puede explicar porque ese año se aprobó una importante reforma, con la creación del Pilar Solidario.
Las AFP tienen un tercer problema político: administran con amplia autonomía los fondos de pensiones, que han alcanzado una gigantesca dimensión, superior al PIB. Ante esta ausencia del Estado, se ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis AFP: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo. Cuatro de ellas -Provida, Cuprum, Capital y Planvital- son controladas por multinacionales extranjeras, las cuales siguen las orientaciones y prioridades de sus casas matrices, con la consiguiente tensión con los intereses nacionales. Habitat es controlada por un grupo económico, la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), el 11º grupo económico según el ranking elaborado por la Universidad del Desarrollo, que tiene un gran poder político, especialmente a través de la participación en la construcción de obras públicas.
Volviendo al punto inicial, las medidas anunciadas por el Presidente Piñera para perfeccionar el sistema privado de pensiones, no reconocen la magnitud de sus problemas y no apuntan a romper la inercia institucional aquí reseñada. No ha sincerado el efecto concreto de las medidas, que serán de mediano y largo plazo (20 años); tampoco ha precisado los costos fiscales de las mejoras de las pensiones, que obligará al aumento del gasto fiscal. Sus propuestas son contradictorias con otras políticas del gobierno, como la reforma tributaria, que plantea bajar el impuesto a los más ricos. Ambos objetivos son incompatibles entre sí.
El sistema de pensiones es una función pública, en que el Estado ha estado presente con aportes económicos desde su creación en 1980. La práctica del sistema privado de pensiones en estos 38 años, ha demostrado lo inexacta que fue la afirmación que hizo el entonces ministro José Piñera cuando dijo: “El costo de la reforma para el fisco es cero” (El Mercurio, 15/11/1980). Pese a esta creciente injerencia del Estado en el sistema privado de pensiones, las AFP mantienen el poder económico y exigen una amplia autonomía para actuar, buscando ser un Estado dentro del Estado. Altos ejecutivos de las AFP han planteado esta tesis, que, por razones de espacio, no se pueden reproducir aquí, siendo Habitat la que ostenta una activa tradición en esa perspectiva. El poder acumulado por las AFP no puede continuar, porque afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo.
Este es un cambio mayor, porque hay intereses económicos y visiones ideológicas que apoyan el sistema de AFP (neoliberalismo radical e individualismo, que esconden las enormes desigualdades económicas y políticas). “El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema. Una nueva política de pensiones debe alejarse de la visión ideológica que idealiza al mercado y a los empresarios, tolera altos grados de patronage y rechaza la intervención del Estado en la economía y en decisiones estratégicas del país, aunque no tiene problemas en buscar financiamiento económico para las empresas. Ello requiere otro paradigma económico al dominante, lo cual implica abandonar los componentes de neoliberalismo radical que lo caracteriza, muy distintos al neoliberalismo moderado y democrático de Margaret Thatcher, que impulsó una transformación económica con la privatización de empresas públicas sin que sus altos ejecutivos se quedaran con su control cuando pasaron al sector privado.
Parafraseando a Clemenceau, el sistema privado de pensiones es demasiado importante para Chile como para seguir entregándolo al control de expertos (ingenieros y economistas) y de las AFP. Es hora que el Estado rompa con la inercia que ha dominado su larga historia, abra un debate nacional sobre la crisis del sistema de pensiones y convoque a un gran acuerdo nacional. Ese esfuerzo nacional debe superar los prejuicios ideológicos y debe imponerse a los intereses económicos, para traducirse en la construcción de instituciones públicas que aseguren que Chile tenga un sistema de pensiones de acuerdo a su nivel económico, para todos y no para una minoría.
El mensaje del Presidente Sebastián Piñera dio cuenta de las principales ejes de la modificación, asegurando que esta misión se hace más urgente al constatar que nuestra población está envejeciendo, porque cada día nacen menos niños y la expectativa de vida se alarga. Así, hoy en Chile ya existen 3 millones de adultos mayores, los que, por primera vez en nuestra historia, superan el número de niños y jóvenes menores de 15 años. Además, existen 2,8 millones de pensionados, de los cuales 1,5 millones tienen pensiones tan bajas que necesitan y se benefician del Pilar Solidario, a través de la Pensión Básica Solidaria y a través del Aporte Previsional Solidario.
En línea con ese diagnóstico el Jefe de Estado enfatizó la importancia de hacer crecer la economía y trabajar en un cambio cultural de mejor cuidado y mayor respeto a los adultos mayores. Por eso, el proyecto de Reforma a las Pensiones apunta a fortalecer tanto el pilar contributivo como el solidario.
- Aumentar el ahorro previsional de los trabajadores, mediante el aporte adicional y mensual del 4% del sueldo de cada trabajador, financiado por los empleadores. Este mayor aporte crecerá en forma gradual para no afectar la capacidad de crear nuevos y buenos empleos.
- Dar libertad a los trabajadores para elegir quien administrará este 4% adicional. Se crearán nuevas instituciones, que podrán ser con o sin retiro de utilidades.
- Fortalecer el Pilar Solidario, que crecerá hasta llegar a un 40% gracias a un incremento del gasto público cercano a los USD 1.000 millones. El Estado también hará aportes adicionales a quienes voluntariamente posterguen su permanencia en la fuerza de trabajo y su edad de jubilación. Una permanencia adicional de 5 años en la fuerza de trabajo aumenta en más de un 40% el monto de la pensión.
Inversiones de los Fondos de Pensiones
A continuación, se presenta una tabla con un resumen de las inversiones de los fondos de pensiones:
| Inversión | Porcentaje |
|---|---|
| Inversiones en el extranjero | 44% (a diciembre de 2019) |
| Inversiones en instituciones que operan en Chile | 58.4% (a febrero de 2019) |
| Acciones de empresas chilenas | 8.4% (a diciembre de 2019) |
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