Chile proporciona una de las más interesantes experiencias en política monetaria, fiscal e inflación en Latinoamérica. Durante las últimas seis décadas, el país ha experimentado casi todos los fenómenos relacionados con la inflación: inflación persistente en toda la década de los 60’s y principios de los 70’s, inflación extremadamente alta en 1973 hasta 1975, e inflación baja y contenida desde principios de los 90’s. El país pasó por periodos de clara “dominancia fiscal”, así como periodos en los cuales las finanzas públicas estaban bajo control. La adopción de una explícita “regla fiscal” contra cíclica a principios de los 2000 fue una jugada pionera en todo el mundo.
Me gustaría abordar dos temas: primero, hacer referencia a dos estudios clásicos muy importantes sobre la inflación en Chile. Estos trabajos, de Albert Hirshman (1963) y Arnold Harberger (1963), son fundamentales para poner la historia macroeconómica de Chile en perspectiva Luego profundizaré en un sub período específico: 1978-1982, para derribar una inflación extremadamente obstinada, que tenía sus raíces en el episodio de dominancia fiscal que estalló durante la administración de Salvador Allende. Sin embargo, la política no funcionó como lo anticiparon sus promotores, y terminó en una crisis monetaria y bancaria importante y muy costosa.
Estudios Clásicos sobre la Inflación en Chile
En 1963, Albert Hirschman publicó, como capítulo 3 de sus “Viajes hacia el progreso”, un detallado análisis de la inflación en Chile desde finales del siglo XIX hasta 1962. El estudio es apropiada y simplemente titulado “Inflación en Chile”. En este estudio, Hirschman analiza con elegancia las fuerzas detrás de la inflación en Chile, incluidas las disputas entre los partidarios del oro y la plata, el papel del papel moneda y el creciente grado de dominio fiscal a partir de 1940. También atraviesa crisis monetarias recurrentes y la economía política de intentos de estabilización. Esta discusión se lleva a cabo a la luz de la Misión de Klein-Sacks de 1955-1956 y su intento fallido de controlar la inflación.
También en 1963, Arnold C. Harberger publicó su monumental artículo “Las Dinámicas de la Inflación en Chile”. Este capítulo comienza así: “[de Chile] su historia de inflación es larga, y para efectos prácticos, continua. El estudio de Harberger es una cuidadosa investigación empírica, basada en datos trimestrales y anuales, y en varios índices de precios diferentes. Uno de los aspectos notables de este trabajo es que analiza explícitamente lo que Harberger llama “dos hipótesis extremas”. Los resultados de Harberger sugieren que ninguna de estas dos hipótesis extremas es totalmente compatible con los datos. Sus hallazgos indican que durante el período analizado (1939-1958), tanto los cambios salariales como las condiciones monetarias jugaron un papel en alimentar y perpetuar la inflación.
Dada la larga historia de Chile con la inflación, no es sorprendente que una cantidad de estudiantes de doctorado chilenos escribieran sus disertaciones sobre la inflación y la estabilización. De los muchos trabajos sobre el tema, dos merecen especial atención. En su tesis en el MIT, Vittorio Corbo construyó un pequeño modelo econométrico que, en el espíritu de Harberger, combinaba las presiones monetarias y salariales. Una versión revisada de la disertación fue finalmente publicada por North-Holland.
El Periodo 1978-1982: Ancla Cambiaria y sus Consecuencias
A principios de 1978, con una inflación del 57% anual, Chile adoptó una política de estabilización basada en el tipo de cambio. El Banco Central anunció la tasa diaria de la devaluación del peso en relación con el dólar estadounidense durante un año. La tasa inicial de devaluación se estableció deliberadamente por debajo de la tasa de inflación en curso. Las autoridades económicas creían que este mecanismo generaría una rápida convergencia de la inflación interna a la inflación internacional. Dieciocho meses después, en junio de 1979, cuando la inflación seguía siendo del 35% por año, el gobierno decidió poner fin a la tasa preanunciada de la devaluación y fijar el tipo de cambio en 39 pesos por dólar. Las autoridades esperaban que esta medida ayudaría a reducir rápidamente la inflación, al rango de un dígito. Al principio, se anunció que esta tasa fija duraría hasta febrero de 1980. Sin embargo, unas semanas antes de esa fecha, se tomó la decisión de mantener la tasa de cambio fija (en relación con el dólar) “para siempre”.
Como Milton Friedman señalaría más tarde, fijar el peso en dólares generó un grave problema, ya que en esa época el dólar estadounidense comenzó a fortalecerse significativamente en los mercados internacionales de divisas. Larry Sjaastad, un profesor de la Universidad de Chicago y visitante frecuente de Chile, fue uno de los padres intelectuales de la política de ancla del tipo de cambio. Sobre la base del popular “enfoque monetario de la balanza de pagos”, creía que la paridad de poder de compra se mantenía en el corto plazo y que los tipos de cambio fijos proporcionarían una disciplina casi instantánea y permitirían una estabilización rápida y de bajo costo. El razonamiento... fue que una vez que los agentes económicos entendieron, o infirieron, que el equilibrio entre los precios de los bienes transables y los bienes no comerciables (locales) no es aleatorio ni arbitrario, un cambio en el precio de los bienes comerciables provocará una revisión de las expectativas con respecto al precio de equilibrio de los bienes del hogar. Bajo tales circunstancias, el exceso de oferta no sería requerido para reducir la inflación; el cambio puede ocurrir espontáneamente, por así decirlo.
Todos los meses entre junio de 1979 y junio de 1982, la inflación doméstica de Chile superó la inflación internacional. Esto contribuyó aún más a la apreciación del tipo de cambio real (en oposición a nominal). Como resultado, se desarrolló un déficit en cuenta corriente cada vez mayor; era casi el 6% del PIB en 1980, aumentó al 8% en 1981, y alcanzó la asombrosa cifra de cerca del 10% del PIB en 1982. Estos déficits se financiaron en gran parte con préstamos bancarios a corto plazo en dólares y otras formas de capital especulativo. A mediados de 1982, las autoridades no pudieron mantener la línea por más tiempo y el peso se devaluó. Muchas empresas y familias que habían tomado muchos préstamos en divisas no pudieron pagar sus deudas y quebraron.
La Influencia de los "Chicago Boys" y las Visitas de Milton Friedman
Durante la dictadura temprana, un grupo de economistas conocidos como los “Chicago boys” tuvo mucha influencia en Chile, y muchos de ellos ocuparon cargos a nivel de gobierno. Milton Friedman visitó Chile dos veces durante la dictadura de Pinochet: la primera vez en abril de 1975, y la segunda a mediados de noviembre de 1981. Durante su primer viaje, Friedman se reunió durante aproximadamente una hora con Pinochet. En la reunión, a la que también asistieron Arnold Harberger y algunos de los Chicago boys, Friedman le dijo al general lo que pensaba sobre la situación económica de Chile y recomendó implementar un programa de esterilización drástico basado en un shock fiscal y una restricción monetaria. Esta visita fue muy publicitada y vino a atrapar a Friedman unos meses después, cuando recibió el Premio Nobel de Economía. Un número de académicos de renombre y anteriores premios Nobel de ciencias escribieron cartas a los principales medios de comunicación denunciando el premio. Argumentaron que Friedman fue cómplice de las profundas violaciones de los derechos humanos en Chile.
La Figura 1 presenta datos mensuales sobre el tipo de cambio peso-dólar estadounidense entre enero de 1975 y diciembre de 1982. Las fechas de las dos visitas de Friedman (abril de 1975 y noviembre de 1981) se indican mediante dos líneas verticales. En la figura se pueden detectar cuatro fases de la política cambiaria en Chile durante estos años. La primera fase va desde enero de 1975 hasta febrero de 1978. Durante este período, Chile siguió, en su mayor parte, un régimen pasivo, de mirada hacia atrás y enganchado. El tipo de cambio nominal se devaluó con frecuencia (diariamente) por el diferencial rezagado (mes anterior) entre la inflación chilena y estadounidense. Durante la segunda fase, desde febrero de 1978 hasta junio de 1979, se instaló la tablita, o la paridad de arrastre previamente anunciada. Como puede verse, la pendiente de la curva peso-dólar se vuelve más plana, lo que refleja la desaceleración deliberada de la tasa de devaluación, por debajo de la tasa de inflación en curso.
Durante la primera visita de Friedman, el tipo de cambio no estaba en el centro de las discusiones políticas. Se tomó como un hecho que, con una tasa de inflación de tres dígitos, Chile no podía tener un tipo de cambio completamente fijo. Al mismo tiempo, se pensó que Chile (o cualquier otro país en desarrollo para el caso) no tenía la capacidad institucional para adoptar una tasa verdaderamente flexible y determinada por el mercado. En la conferencia principal de Friedman en Chile en 1975, el término “tipo de cambio” no apareció ni una sola vez. Habló acerca de la política monetaria, el déficit fiscal, el impuesto a la inflación, los méritos de una economía de “mercado social”, el ajuste de choque y las experiencias de Alemania y Japón después de la Segunda Guerra Mundial. La cuestión del tipo de cambio se mencionó brevemente durante el período de preguntas y respuestas.
Cuando Friedman llegó a Chile para su segunda visita, en noviembre de 1981, el experimento del tipo de cambio fijo estaba entrando en su tercer año. Había claras tensiones y dificultades; el tipo de cambio real se había apreciado significativamente, como se esperaba. Sin embargo, y en contraste con las predicciones de Friedman seis años antes, no había necesidad de racionar las divisas extranjeras. El enorme y creciente déficit de la cuenta corriente se financió con un amplio dinero proveniente del extranjero. Una vez que llegó a Santiago, Friedman se mostró reacio a hablar de Chile. Dijo a los periodistas que “no sabía lo suficiente sobre la situación económica chilena” (La Tercera, 18 de noviembre de 1981). Un día después, en una conferencia de prensa, dijo: "Me gustaría que entiendan por qué estoy en Chile. Estoy aquí para asistir a la Reunión Regional de la Sociedad Mont Pèlerin, de la cual he sido [un] miembro fundador durante 34 años. No estoy aquí para dar consejos, ni para analizar las políticas de Chile. Creo que este país ha tenido un éxito notable en los últimos años sin mi consejo y creo que seguirá teniendo éxito".
Las Reformas Neoliberales y sus Consecuencias Sociales
Las reformas neoliberales implementadas en Chile durante las décadas de 1970 y 1980, significaron en términos económicos y sociales la proyección de una nueva manera de afrontar el desarrollo de la sociedad, constituyéndose en una revisión radical de la política económica del país durante los últimos tres cuartos del siglo XX. Atrás quedó el control que en dichas materias ejerció el Estado, situación que se agudizó aún más durante el mandato de Salvador Allende Gossens. Las bases teóricas de la política económica implementada desde 1974 por la dictadura, encabezado por Augusto Pinochet Ugarte, se pueden encontrar en El ladrillo.
La primera etapa del modelo neoliberal chileno, que comprendió los años 1974 a 1982, se caracterizó por una férrea ortodoxia de los postulados liberales suscritos por los Chicago boys. Esto se tradujo en una extrema liberalización de las importaciones, sello distintivo de las principales áreas estratégicas: la política anti-inflacionaria, las reformas del sistema financiero y la apertura comercial hacia el exterior. La crisis cambiaria de 1982-1983, originada por la devaluación del tipo de cambio real, por la duplicación de la deuda externa y por un retroceso de las exportaciones, significó un giro en las decisiones económicas adoptadas hasta ese momento por Pinochet y su equipo asesor. A partir de 1985, con la incorporación de Hernán Büchi como Ministro de Hacienda, se inició una etapa de flexibilización de las políticas económicas, más elástica y pragmática. De este modo se aceleró e intensificó la privatización de las empresas estatales y de los servicios sociales con el objetivo de reactivar la alicaída economía nacional.
El modelo neoliberal de la década de 1990 se mantuvo consolidado durante las administraciones de los presidentes Patricio Aylwin Azócar, Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Ricardo Lagos Escobar. En sus gobiernos se puso énfasis en el gasto público social, privilegiando el crecimiento con equidad, dirigido a reducir la pobreza, disminuir la cesantía y, por sobre todo, resguardar la estabilidad macroeconómica. A pesar de ser éste uno de los períodos de mayor crecimiento económico que ha experimentado Chile durante el siglo XX, el país es considerado todavía como uno de los peores del mundo en términos de distribución del ingreso, factor que se ha constituido en el mayor desafío a combatir. La desaceleración que sufrió Chile en 1998 a causa de la crisis asiática que penetró en toda América Latina y de la exacerbada política monetaria contractiva que ejerció el Banco Central ese año, puso freno a un período de enorme prosperidad económica desarrollada por estos gobiernos democráticos.
Es evidente que las mejoras sociales en democracia y los retrocesos en dictadura están asociados en parte al diverso ritmo de crecimiento. Este es esencial para la inclusión, y crecimiento e inclusión se auto-refuerzan.
Ajuste del Ingreso Mínimo Mensual en 1993
En mayo de 1993, las Comisiones de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social del Senado informaron sobre el proyecto de ley que reajusta el monto del ingreso mínimo mensual. El proyecto se originó en un Mensaje del Ejecutivo y fue calificado de "Discusión Inmediata". El señor Ministro del Trabajo y Previsión Social explicó que el proyecto era producto del "Acuerdo Nacional Gobierno-CUT-CPC".
El proyecto reajustaba el ingreso mínimo mensual de $38.600 a $46.000 a contar del 1° de junio de 1993. Asimismo, elevaba de $33.219 a $39.587 el ingreso mínimo para los trabajadores menores de 18 años de edad, y de $28.707 a $34.210 el empleado para fines no remuneracionales. El aumento propuesto para el salario mínimo representaba 19,2 por ciento de variación.
El informe de las Comisiones destacó que la iniciativa se aprobó por unanimidad, salvo en el inciso segundo del artículo 1°, donde el Honorable señor Hormazábal pidió dividir la votación, por no estar de acuerdo con que el ingreso mínimo mensual para los trabajadores menores de 18 años de edad no alcanzara también a 46 mil pesos. La iniciativa considera para ellos un aumento de 30 por ciento sobre el índice de precios al consumidor.
El proyecto representa un mayor gasto fiscal de 372 millones de pesos: 312 millones por mayor gasto en la asignación de muerte contemplada en los regímenes previsionales del INP y 60 millones por mayor gasto en pensiones de gracia.
Durante el debate, se planteó la preocupación por la excepción que se hacía en términos de ingreso mínimo para los menores de 18 años. Se argumentó que esta medida no era moderna y que podría ir en desmedro de los beneficiarios de la remuneración mínima reducida. Algunos senadores propusieron buscar un mecanismo alternativo, como un subsidio para los empleadores que contraten a menores de 18 años.
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