El proyecto que autoriza el retiro de fondos de las AFP ha generado un intenso debate en Chile. Aprobado con 95 votos a favor, 25 en contra y 31 abstenciones, el proyecto tiene por objeto “mitigar los efectos sociales derivados del Estado de Excepción Constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19”. A la fecha de redacción de este artículo, 24 senadores habían anunciado su intención de votar a favor de esta iniciativa que necesita un total de 26 votos.
Contexto y Justificación del Retiro
El proyecto se da en un contexto de desconfianza en los distintos actores políticos. Primero, casi 4 millones de personas se han visto afectadas por el impacto de la pandemia en el mercado laboral. Según datos de la Universidad Católica, 2,1 millones de personas han perdido su empleo en los últimos 12 meses y 1,1 millones no están buscando trabajo, pero lo habrían hecho si no estuviéramos en la actual crisis sanitaria. Adicionalmente, la Superintendencia de Pensiones reporta que 765.635 trabajadores habrían solicitado suspensiones de contratos. Tercero, el efecto económico de la pandemia pone a los fondos de pensiones en el centro de la discusión en medio de una crisis de legitimidad.
En conjunto, estos elementos aumentan la tentación de promover iniciativas que sintonizan con los dolores y descontento de la ciudadanía, pero que en la práctica pueden ser perjudiciales desde una perspectiva social. Un ejemplo es el proyecto de resolución que permite el retiro de APV libre de impuestos aprobado con 112 votos a favor de diputados de distintos colores políticos, el cual describí en una columna anterior en este medio (ver COVID-19 y retiro de APV libre de impuestos: Un proyecto regresivo).
¿Quiénes se Benefician?
Aunque se dice que los afiliados podrán retirar hasta el 10 % de los fondos para la mayoría de los afiliados eso no es así. El proyecto autoriza que las personas que tengan menos de 1 millón de pesos a retirar todos sus fondos. No podemos darnos el lujo de aprobar un proyecto en que los grandes beneficiados serán trabajadores dependientes de altos ingresos que no han perdido su empleo e incluso podrían beneficiarse del Estado con una “bicicleta tributaria”.
En este contexto, los beneficios monetarios del proyecto son más generosos con personas de mayores ingresos, especialmente a quienes ganan sobre $16 millones y a trabajadores que dependientes que continúan en sus trabajos y no han utilizado sus fondos de cesantía. A continuación, el proyecto beneficia a trabajadores dependientes de altos ingresos que han cotizado por periodos prolongados de tiempo que cuentan con mayores niveles de ahorros previsionales, aunque ya han utilizado su seguro de cesantía producto de la ley de protección al empleo o porque han quedado desempleados. Las personas con mayores ahorros en los fondos de pensiones son trabajadores formales de alto ingreso. En efecto, a mayo de 2020 un 98,5% de los cotizantes eran trabajadores dependientes y menos del 1,5% eran independientes. El número de cotizantes en el sistema de AFP a mayo de 2020 disminuyó en 306.724 personas (5,5%) respecto al mismo periodo del año anterior. En el caso de los trabajadores dependientes, la caída ascendió a 4,7%, mientras que el número de cotizantes independientes cayó un 41,3%.
Mecanismo del Retiro y Financiamiento
El proyecto permite que los afiliados al sistema de capitalización individual retiren hasta el 10% de los fondos acumulados ahorrados en su cuenta de cotizaciones obligatorias, de manera voluntaria y por única vez. La entrega de los fondos se realizaría en dos cuotas iguales. Los recursos retirados se financiarían con aportes de los empleadores y del Estado.
De hecho, el mecanismo de financiamiento es uno de los puntos más débiles del proyecto, puesto que se limita a definir que los recursos retirados se financiarán con aportes de los empleadores y del Estado sin precisar los mecanismos con que se efectuarían dichos aportes. Tampoco explica quienes pagarían los costos de la medida. Es más, los parlamentarios delegan esta tarea en el Presidente, para que a un año de la aprobación de la reforma este defina la manera en que se restituirán los recursos. En resumen, se dice que gastemos ahora y que de aquí a un año se decida la forma de pago. Los parlamentarios tienen más de $33.000 millones al año en asignaciones que podrían usar en asesorías.
A un año de la aprobación de la reforma, el presidente debería proponer la forma y financiamiento del Fondo Colectivo Solidario de Pensiones (FCSP), la cual debería incorporar criterios de progresividad (en que los más ricos aporten más). Este fondo sería administrado por una entidad pública y autónoma de forma directa y solidaria, procediendo al momento de la jubilación del afiliado a complementar la pensión en la forma que señale la ley respectiva con el objeto de que el retiro de fondos que autoriza el proyecto no afecte el derecho a la seguridad social establecido constitucionalmente.
Impacto en las Pensiones y las AFP
El impacto de estos retiros en las pensiones de cada uno de los afiliados es altamente heterogéneo y depende de los múltiples factores que determinan el monto de las pensiones, como las características de los afiliados que efectúen estos retiros (edad, sexo, ingresos y formalidad de su empleo futuro), la implementación de una reforma previsional que conlleve una mayor cotización, así como la rentabilidad de los fondos de pensiones en el mercado financiero, entre otras.
Por su parte, en lo inmediato, las AFPs se beneficiarían con esta medida porque se reducirá su requerimiento de encaje. La regulación actual establece que las administradoras deben invertir de su patrimonio el equivalente a 1% de los fondos de pensiones de los afiliados. Cuando la rentabilidad de los fondos es positiva, las AFP deben pagar impuesto a la renta por dicha utilidad pese a que al mismo tiempo no pueden retirarla porque la mayor rentabilidad de los fondos se traduce en un mayor requerimiento de encaje. Sumando y restando, el encaje genera costos para las AFPs. Si los afiliados retiran una parte de sus fondos de pensiones, manteniendo todo lo demás constante, las AFPs también podrán retirar una parte de su encaje y así aumentarán sus ganancias. Desde la perspectiva de las AFP, este proyecto aumenta su riesgo regulatorio.
La "Bicicleta Tributaria"
La posibilidad de retiro de fondos de pensiones en los términos planteados por el proyecto abre la puerta a una bicicleta tributaria para las personas de mayores ingresos. El proyecto abre la puerta para una “bicicleta tributaria” que beneficiaría en mayor grado a personas de mayores ingresos y, en consecuencia, incentivaría el retiro de fondos de quienes no han visto reducidos sus ingresos producto de la pandemia.
Alternativas: El Autopréstamo
Cualquier medida que contemple el uso de fondos de pensiones para aliviar shocks de corto plazo debe resguardar que los recursos se restituyan para el pago de pensiones futuras y no distorsione los incentivos del sistema previsional, por ejemplo, abriendo espacio para bicicletas tributarias. Para esto hay varias alternativas y su diseño específico requiere de evaluaciones especializadas. Un ejemplo es el auto préstamo. Hoy tenemos un esquema similar a través de los créditos sociales de las cajas de compensación. Los afiliados piden créditos para diversos fines que luego pagan en cuotas vía descuentos por planilla en el caso de trabajadores y descuentos de la pensión en el caso de los jubilados. Por ejemplo, a junio de este año, por un crédito de $1.500.000 pagadero a 24 meses un afiliado a la Caja de Compensación Los Andes paga una CAE (tasa promedio anualizada que incluye todos los costos del crédito) de 26,9%, lo cual en términos monetarios es un costo total del crédito igual a $2.017.326. De hecho, con un buen diseño no sería necesario pasar por un intermediario para que los afiliados accedan a dichos créditos.
Una debilidad del auto préstamo es que beneficia en mayor grado a trabajadores dependientes de mayores ingresos y que han cotizado por un mayor periodo de tiempo. Sin embargo, esta idea tiene tres ventajas respecto al proyecto de ley. Primero, el auto préstamo no se paga con un impuesto al trabajo ni lo pagan generaciones futuras a costa de menor gasto social que uno esperaría se focalice en los grupos más vulnerables. Segundo, al dar una vía de escape a quienes cuentan con mayores fondos previsionales, permite al estado focalizar recursos escasos en quienes no tienen otras formas de protección. Tercero, para trabar la bicicleta tributaria, bastaría eliminar los beneficios tributarios del APV hasta que el auto préstamo sea pagado en su totalidad. Por último, si el mecanismo de descuento por planilla no permitiera restituir la totalidad los fondos utilizados por los afiliados, la diferencia podría deducirse de la pensión.
Tabla 1: Número de Afiliados Según el Monto de Retiro Potencial
La Tabla 1 presenta el número de afiliados según el monto de dinero que podrían retirar con el proyecto de ley. Cerca de 3 millones podrían retirar el 100% de sus fondos previsionales puesto que no superan las UF35 ($1.000.000). En el tramo más numeroso, los 4.652.000 afiliados cuyo 10% de saldo en sus fondos de pensiones es inferior a las UF35 podrán retirar un promedio de 34% de sus ahorros previsionales. Considerando estos dos grupos, 7.554.091 afiliados del sistema podrían retirar un promedio de 59,4% de sus ahorros previsionales.
Tabla 2: Simulación del Beneficio Tributario para Ahorrantes de Alto Ingreso
La Tabla 2 presenta simulaciones del beneficio tributario que podrían recibir quienes ahorren el tope de UF150 anuales según su nivel de renta promedio. Se aprecia que, de implementarse esta medida, las personas con rentas liquidas superiores a los $16 millones mensuales recibirán un regalo de $1.720.000 de parte del estado en su declaración de renta de abril de 2021. Demás está decir que ningún instrumento financiero entrega dicha rentabilidad.
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