La protección de los ingresos en los años de vejez es el componente fundamental de un sistema de protección social. El objetivo de esta reforma es que las personas tengan ingresos más seguros durante la vejez, para así vivir dignamente. Al final de su vida laboral, las chilenas y chilenos ya no sentirán el temor de no saber con qué ingresos contarán para cubrir sus gastos.
La reforma reconoce que todos los trabajadores contribuyen al desarrollo de nuestro país, tanto los dependientes como los independientes, permanentes, ocasionales o temporales, mujeres y hombres. Esta es una reforma que premia el ahorro y el esfuerzo personal: aquellos que coticen más en el sistema previsional gozarán de mejores pensiones. Una mayor seguridad para las personas no sólo contribuye a la equidad, sino también al crecimiento.
El Sistema de Pensiones Chileno y sus Desafíos
El régimen de pensiones creado por el Decreto Ley N° 3.500, de 1980, significó una profunda transformación del sistema previsional chileno, reemplazando un régimen público de beneficio definido, por uno de contribución definida y capitalización individual con administradores privados y regulación del Estado. En este nuevo diseño se proyectó que, para los trabajadores que fueran capaces de contribuir sistemáticamente a lo largo de toda su vida laboral, sus pensiones serían similares a sus ingresos en actividad, indexadas a la inflación.
Adicionalmente, al existir una cotización sustancialmente menor respecto del sistema antiguo, ello permitiría incrementar el ingreso líquido del trabajador y reducir el costo de la mano de obra para los empleadores lo que, sumado al mayor control sobre los ahorros acumulados, incentivaría el empleo, la formalidad y la contribución de los trabajadores independientes.
Sin embargo, una parte importante de los trabajadores del país no ha logrado cotizar con la constancia requerida por el nuevo sistema. Por ello, una fracción mayoritaria de los trabajadores obtendrá pensiones significativamente más bajas que sus remuneraciones, y no es evidente que esta situación pueda ser subsanable a través de transferencias intrafamiliares o del apoyo subsidiario del Estado.
Los resultados alcanzados por el sistema previsional y su proyección en el futuro, se relacionan estrechamente con la naturaleza de los cambios registrados en los últimos 25 años, en aspectos demográficos, económicos y sociales. En efecto, por una parte, las expectativas de vida han aumentado, y se ha postergado la edad de entrada al mercado del trabajo remunerado, reduciéndose así, la extensión del período de acumulación en relación al período de desacumulación de los ahorros previsionales.
Por su parte, el mercado del trabajo ha registrado una alta rotación laboral, mayor a la esperada, con aumento de los contratos de trabajo a plazo y de jornada parcial y disminución de los de carácter indefinido. En definitiva, dichas transformaciones han alterado significativamente el supuesto central en el que se basaron las predicciones iniciales: el de una fuerza laboral compuesta mayoritariamente por hombres jefes de hogar, con contratos de trabajo indefinidos, y que cotizan en forma continua a lo largo de su vida activa. Es más, tal supuesto se ha vuelto cada vez menos representativo de la realidad del país y lo será aún menos en el futuro.
El sistema de pensiones chileno opera financieramente como un sistema mixto, pues está compuesto por el régimen de capitalización individual, y por el Estado. Si bien dicha cobertura es superior en alrededor de diez puntos porcentuales respecto de la observada en 1980, el año previo a la reforma, ésta resulta similar a la registrada a mediados de los setenta.
Según la información disponible de en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) , la cobertura agregada del sistema de pensiones entre la población mayor de 65 años, se ha mantenido en torno al 76% entre los años 1992 y 2003. Adicionalmente, las proyecciones disponibles muestran que del total de la población adulta mayor, el grupo cubierto por una pensión contributiva se reduciría de 65% en la actualidad a alrededor de 50% en 2020, y que alrededor de un 60% de los pensionados del sistema de AFP obtendrá una pensión igual o inferior a la pensión mínima garantizada por el Estado.
Institucionalidad y Reforma del Sistema de Pensiones
Desde el punto de vista institucional, el sistema de pensiones presenta tres ámbitos de funciones o roles: el político, el normativo y el de administración. En el campo regulatorio, por su parte, se presenta dispersión institucional, por el gran número de funciones ejecutivas, normativas y de regulación de los distintos regímenes que lo integran.
Tal dispersión institucional también se presenta en el ámbito de la administración de los beneficios asociados. A lo anterior, se agrega la inexistencia de información consolidada del sector, pues si bien existen sistemas públicos que la proporcionan, ésta sólo está disponible a nivel agregado y no por afiliados.
Esta reforma es el fruto de un diagnóstico profundo y de múltiples consultas con la ciudadanía. La primera medida del proceso de reforma fue constituir el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, que como parte de su mandato realizó un amplio proceso de audiencias ciudadanas, en las que participaron todos los actores relevantes; organizaciones de trabajadores y de pensionados, agrupaciones de mujeres, representantes del mundo empresarial, expertos de organismos internacionales y de centros de estudios nacionales.
La misión del Consejo fue elaborar recomendaciones que sirvieran de base para el diseño de un sistema de pensiones que entregue protección social efectiva a toda la población, refuerce el carácter solidario del sistema, amplíe la cobertura y supere las discriminaciones de género que persisten en la actualidad. Una vez terminado el trabajo del Consejo se constituyó el Comité de Ministros para la Reforma Previsional, a efectos de consolidar la propuesta solicitada por la Presidenta de la República.
Aporte Previsional Solidario (APS)
El Aporte Previsional Solidario, en cambio, complementará a las pensiones que el beneficiario, que cumpla los requisitos de acceso, perciba. Mediante un instrumento de focalización se entregarán beneficios al 60% de la población de menores ingresos, existiendo instancias de apelación a todo aquel que lo requiera. Con el propósito que la situación con reforma represente una mejoría para todos los pensionados, los actuales beneficios ligados a la Garantía de Pensión Mínima seguirán vigentes para todos aquellos pensionados que deseen optar por estos en lugar de los que otorga el SPS.
Adicionalmente, se establecerá una transición para las personas que, a la fecha de la entrada en vigencia de la presente ley, tengan cincuenta años de edad o más y se encuentren afiliadas al sistema de pensiones establecido en el decreto ley N° 3.500, de 1980. Éstas podrán acceder, cuando cumplan los requisitos que dicho decreto establece, a las pensiones mínimas de vejez e invalidez garantizadas según lo dispuesto en este proyecto. Asimismo, en cualquier época estas personas podrán optar por el sistema de pensiones solidarias establecido en la presente ley, de conformidad a las normas que le sean aplicables.
Modificaciones a la Institucionalidad Pública
Estas modificaciones a la institucionalidad pública del sistema previsional y a su marco normativo, permitirán diferenciar claramente sus distintos roles, estructurar en forma coherente el sistema que se propone, y guardar la debida coherencia con el conjunto de propuestas de reforma.
En efecto, a través de este proyecto se refuerzan las capacidades del Ministerio del Trabajo y de la Subsecretaría de Previsión Social, para la supervisión, planificación y conducción del sistema. En el área normativa, se busca unificar, en una nueva institución pública la Superintendencia de Pensiones, la regulación del sistema previsional civil, incluyendo tanto el sistema de pensiones solidarias así como los sistemas contributivo obligatorio y voluntario. Con ello se fortalece la capacidad de reacción de las instancias políticas encargadas de la toma de decisiones, y se facilita la gestión administrativa y la colisión de competencias.
En el ámbito de la administración del sistema, se busca fortalecer la noción de responsabilidad compartida entre el Estado, los afiliados y los administradores de beneficios para su buen funcionamiento. Así, se propone la creación del Instituto de Previsión Social (IPS) , responsable de la administración del Sistema de Pensiones Solidarias y de los Centros de Atención Previsional Integral que forman parte del IPS.
El IPS desempeñará, asimismo, todas las funciones y atribuciones actualmente realizadas por el Instituto de Normalización Previsional, con excepción de aquellas referidas a la ley N°16.744. Es decir, el IPS tendrá la responsabilidad de la administración de los regímenes de las ex cajas de previsión social fusionadas en el INP. Adicionalmente, los Centros de Atención Previsional Integral proporcionarán nuevos servicios vinculados con el Sistema de Pensiones Solidarias.
Enfoque de Género en el Sistema Previsional
Existen grandes diferencias en la situación de hombres y mujeres en cuanto a la cobertura de pensiones. En efecto, la entrada de la mujer al mercado laboral, en promedio, es más tardía que la de los hombres. Asimismo, existe una importante brecha salarial a favor de los hombres, la que, por un lado, se explica porque, en promedio, las mujeres acceden a trabajos menos calificados, y por ende, menos remunerados que los de los hombres.
Otro punto importante dice relación con la división del trabajo reproductivo y doméstico entre hombres y mujeres, ya que bien es sabido que este, en su gran mayoría, recae sobre las mujeres, lo que redunda en un mayor tiempo de inactividad de éstas. De ahí que el SPS entregará derechos previsionales a aquellas personas que no pudieron realizar contribuciones al sistema de pensiones, realiza mayores aportes a las personas con menores contribuciones y no considera requisitos de número de cotizaciones, eliminando así barreras que limiten su acceso.
En efecto, por razones de cuidado del hogar, la familia y el funcionamiento del mercado del trabajo, una gran proporción de mujeres se encuentran en la situación antes descrita. Esta medida otorga el derecho a todas las madres a recibir el beneficio de una bonificación monetaria por cada hijo nacido vivo, la que será depositada en su cuenta de capitalización individual a los 65 años de edad. La propuesta establece una comisión por concepto de seguro de invalidez y sobrevivencia, única para hombres y mujeres, cuyo valor se determinará por el costo unitario del seguro para los hombres. Uno de los principios básicos de este proyecto de ley es igualar derechos y obligaciones previsionales entre hombres y mujeres.
Afiliación Obligatoria para Trabajadores Independientes
Asimismo, gradualmente, se establecerá la afiliación obligatoria al sistema de pensiones de todos los trabajadores, eliminando la actual discriminación entre trabajadores dependientes e independientes. Enseguida, el proyecto contempla un período de tres años contados desde la fecha de publicación de la ley, en los cuales no se hará efectiva la obligatoriedad de cotizar y se realizará un activo proceso de educación previsional.
A continuación, se implementará una segunda etapa de transición que contempla el cuarto, quinto y sexto años, contados desde la publicación de la ley, en la cual se establecerá la obligación de cotizar para pensiones, salvo que la persona en forma expresa manifieste lo contrario. En este segundo período de transición, la obligación de cotizar se efectuará sobre el 40%, 70% y 100% de la renta imponible, en el cuarto, quinto y sexto años respectivamente.
La renta imponible del trabajador independiente será anual y corresponderá al 80% del conjunto de rentas brutas gravadas por el artículo 42 N°2 de la Ley sobre Impuesto a la Renta, obtenida por el afiliado independiente en el año calendario anterior a la declaración de dicho impuesto.
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