Para explicar la enorme diferencia de ingreso per cápita entre los países más ricos y más pobres, algunos economistas plantean la importancia de las instituciones, en particular, de los derechos de propiedad.
En efecto, la evidencia empírica comparada muestra claramente que, en las economías con mayor crecimiento, la institucionalidad garantiza los derechos de propiedad (North & Thomas, 1973). Su establecimiento, reglas claras y resguardo por parte del Estado es, por tanto, esencial para el desarrollo (Rodrik, 2000). En el caso particular de las pensiones, la actual legislación garantiza que los fondos pertenecen a los afiliados y no tienen relación con el capital de las AFP.
La función de estas es sólo gestionar los ahorros; toda ganancia por la inversión de los recursos se destina a las respectivas cuentas individuales obligatorias. Este es un precepto básico del sistema de capitalización individual. Así, las intenciones esbozadas por algunos candidatos presidenciales de expropiar el total o parte de los ahorros previsionales individuales para financiar un fondo común van en la dirección incorrecta, si lo que buscan son mejores pensiones.
No se debe eliminar el ahorro individual, sino profundizar el sistema mixto de pensiones ya existente, que incluye un pilar solidario (financiado enteramente por el Estado), uno contributivo (ahorro individual privado) y otro voluntario. Frente a las ideas de expropiación, hoy se levanta la propuesta de retirar el 100% de los ahorros individuales, lo que en este momento sería catastrófico: a corto plazo propiciaría un derrumbe del precio de los activos, un alza del tipo de cambio y las tasas de interés.
Este último punto, al extremo, podría acercar al mercado de capitales chileno al llamado “minimarket”, el caso argentino, donde principalmente existen mercados de depósitos e instrumentos financieros de muy corto plazo.
El Debate Constitucional y la Seguridad Social
La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, es uno de los puntos críticos del texto que votarán los chilenos este 17 de diciembre, debido a que el modelo de capitalización individual consagrado en la Constitución de 1980 no ha sido capaz en 40 años de entregar jubilaciones dignas, una de las demandas más sonadas de la ciudadanía.
Desde el “En contra” aseguran que el texto profundiza el sistema actual y que pone en riesgo la aplicación de normas como la ley “Papito corazón”, que obliga a los padres ausentes a cumplir con las pensiones de alimentos.
A través de un artículo en su revista Economía y Sociedad, el hermano del expresidente Sebastián Piñera aseguró que “los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección”. Pensiones dignas fue una de las consignas del estallido social de octubre del 2019 que dio inicio al proceso constituyente.
A 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto, porque, por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF: casi $190 mil. Y la mediana es de 2,71 UF (poco menos de $100 mil).
Tras varios años de trámite, finalmente el concepto quedó expresado de la siguiente forma en el Artículo 19, numeral 18 como el “Derecho a la seguridad social. Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado. La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
La Comisión Ortúzar dejó al legislador la tarea de fijar el modo en que este derecho se aplicaría en el país. Fue así como la Junta Militar, que entonces oficiaba como Poder Legislativo, comenzó a generar la normativa para imponer un sistema inédito en el mundo que solo consideraba el aporte individual del trabajador como base para su pensión futura, con ofertas como el famoso titular de El Mercurio: “Chilenos se pensionarían con el 100% de su sueldo en 2020”.
Un sistema del que, por decisión del general Pinochet, quedaron fuera las Fuerzas Armadas, las que tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos) y que, según un estudio de la Fundación Sol, significó en 2022 un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA.
Propuesta Constitucional y el Derecho a la Seguridad Social
La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define así el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28:
- El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
- Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.
- El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.
Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta. Excepto por la letra b), que para los comisionados sólo debió ser así: “Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones”.
Las fuerzas del “En contra” opinan que la propuesta atenta contra el diseño de un Estado Social de Derecho y consolida el modelo implantado en dictadura.
Alejandra Krauss Valle, quien integró la Comisión Experta por un cupo DC, reacciona ante la alegría de José Piñera: “Debe estar muy feliz con esta norma, porque efectivamente en esta materia, como en otras, se lograría lo que Jaime Guzmán no logró: proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual, el modelo de AFP y darle rigidez a un modelo y garantías de que esa es la respuesta.
La abogada y académica señala que los expertos intentaron redactar un texto que dejara abierto un tema tan debatible para que el legislador democrático le diera forma. Pero, dice, “en el Consejo trataron de incorporar elementos a través de enmiendas que no prosperaron, como la garantía al derecho de propiedad de los fondos como norma constitucional.
Como tampoco prosperó el principio de solidaridad como principio esencial y el mandato para que se generen mecanismos de solidaridad en el debate legislativo. Vale decir, se cerraron los puentes para debatir el sistema de pensiones, que en nuestro país necesita abordarse en forma urgente.
Krauss explica que la Constitución de 1980 era más general y que la novedad que ahora incorporaron los comisionados, y que respetaron los consejeros, fue la definición de los riesgos y contingencias (la letra a) para una mejor definición del concepto de seguridad social.
Pero, añade, la adición de la letra b “incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP.
Implicaciones de la Propiedad de las Cotizaciones Previsionales
- La incorporación de la propiedad de las cotizaciones previsionales y los ahorros que se generen es un cambio radical y en consecuencia puede suponer judicialización respecto de los alcances de esa propiedad sobre las cotizaciones.
- Fundamentalmente me refiero a la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran. ¿Por qué razón?, porque existen al menos dos situaciones en las que los cotizantes no tenemos libertad de elección.
- Por ejemplo, ¿quién administra nuestro seguro de cesantía? El seguro de cesantía está licitado y lo hace la AFC (Administradora de Fondos de Cesantía), entonces, si yo voy a tener la libertad de elegir, ¿por qué me van a obligar a que este organismo me lo administre?
- Y el segundo elemento son los primeros cotizantes, quienes por defecto se van a una AFP que licita a los nuevos por el plazo de dos años sin posibilidad de elegir.
Estas dos políticas públicas fueron debatidas, analizadas y, en definitiva, era mucho más beneficiosa para los cotizantes la fórmula en que la libertad de elección no está.
Krauss dice que durante el trabajo de los expertos se tuvo en cuenta el debate público que se ha dado en torno al modelo de pensiones y el fuerte apoyo ciudadano a la propiedad de los fondos. También que tenían a su disposición los datos actualizados e históricos que dan cuenta de que los resultados del sistema de AFP no fueron los prometidos y esperados.
-Algunos partidos de centro han llamado a aprobar para luego hacer modificaciones.
-Con el debido respeto a quienes plantean esa posibilidad, usted comprenderá que no ha sido posible avanzar en la reforma de pensiones ni en el gobierno de la Presidenta Bachelet ni en el de Piñera y hoy estamos entrampados en el del Presidente Boric. ¿Usted de verdad cree que en el Parlamento esta materia, de aprobarse el texto el 17 de diciembre, va a tener espacio para una modificación? Además, las constituciones no tienen por objeto estar permanentemente modificándose.
-Mejores pensiones son una de las mayores demandas de la ciudadanía.
-A mi juicio no las mejoran. Claramente, profundiza el sistema actual y el sistema actual después de 40 años ha demostrado que las pensiones, por distintos motivos, no solo por el texto constitucional, no son dignas.
El abogado y académico de la Universidad de los Andes Jaime Arancibia integró la Comisión Experta con cupo RN y también compartió trabajo con Alejandra Krauss en la misma subcomisión.
Arancibia comenta que la propuesta tal como salió del Consejo Constitucional no es más que una extensión de las bases institucionales que firmaron los partidos que dieron inicio al segundo proceso constitucional: “Las bases del proceso, suscritas desde el Partido Comunista hasta la UDI, garantizan que las prestaciones sociales estén a cargo de instituciones públicas y privadas.
Eso se repite tal cual en la propuesta constitucional de seguridad social sin mencionar a las AFP. La constitucionalización de la propiedad de los fondos es un anhelo transversal, según lo indicó el mismo Presidente Boric en su Mensaje Presidencial que dio inicio a la tramitación de una reforma constitucional en igual sentido el año pasado”.
Que en más de 40 años el modelo no haya sido capaz de entregar pensiones suficientes a la población, según Arancibia, no es culpa de las AFP: “El problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente.
No es responsabilidad de la Constitución ni de las instituciones aseguradoras que cumplen la ley, sino del legislador, que no ha sido capaz de reformar el sistema para obtener pensiones más dignas. -La OIT sugiere que los sistemas de seguridad social incluyan los conceptos de universalidad, suficiencia y sobre todo solidaridad.
Ante la posibilidad de que de aprobarse la propuesta esté en peligro la llamada ley “Papito corazón”, que permite a los tribunales ordenar a las AFP pagar pensiones de alimentos adeudadas con cargo a los fondos de pensiones, Jaime Arancibia sostiene tajantemente que esto no es posible: “Lo prohibido es la expropiación en favor del Estado, no en favor de otros particulares, como serían las pensiones alimenticias”.
En cuanto a la eventualidad de que la libertad de elección ponga en riesgo el mecanismo de administración de la AFC o la licitación de primeros cotizantes, el académico reconoce que ahí hay un punto discutible, pero reflexiona: “Si hay licitación, hay libertad de elección bajo condiciones de mercado perfeccionado en favor del cotizante.
Preocupaciones Internacionales y la Reforma de Pensiones
“Chile ha construido una reputación bien merecida como un socio confiable comprometido a honrar los tratados internacionales, incluido el Tratado de Libre Comercio entre EEUU y Chile.
Sin embargo, la reforma de pensiones propuesta no solo socava esos compromisos, sino que también crea ventajas injustas para los nuevos participantes del mercado a expensas de los inversores estadounidenses, amenazando la posición de Chile como un destino confiable y estable para la inversión extranjera.
En esa línea, indican que “la propuesta de obligar a una licitación bienal de afiliados de pensiones constituiría una expropiación de inversiones significativas de EEUU en Chile, y una violación de la obligación de Chile de otorgar un trato justo y equitativo a los inversores estadounidenses, entre otras violaciones del derecho internacional.
“La medida otorgaría a los recién llegados una ventaja competitiva en costos e inversión. De esta forma y entre otras declaraciones, señalan que “tales violaciones de los derechos de los inversores de larga data perjudicarían la posición global del país y disuadirían la inversión extranjera futura, que ha sido un motor vital de crecimiento y estabilidad económica.
Reacciones a la Reforma Propuesta
A finales de julio, a raíz de las masivas movilizaciones convocadas por el grupo No+AFP, la Presidente anunció en cadena nacional que iba a conversar con todos los actores posibles para llegar a un acuerdo trasversal por las pensiones, y que las cotizaciones pasarían del 10 al 15% de las remuneraciones.
A pesar de la gran cantidad de reuniones que sostuvo la Presidenta, y a la urgencia que da la naturaleza largoplacista del sistema, se mantiene la incertidumbre; aún no hay propuesta del ejecutivo, y ni siquiera tienen acuerdo al interior de su coalición.En el último discurso de 21 de mayo, la Presidente de la República manifestó que pondría suma urgencia al proyecto que crearía la AFP estatal.
Esta medida no favorecería a ningún beneficiario de la Pensión Básica Solidaria actual (103 mil pesos), y de ser exitosa, sus resultados se harían visibles en 20, 30 o 40 años. No se volvió a hablar de la AFP estatal y la vuelta al sistema de reparto fue descartada tras los jubilazos de Gendarmería.
Los senadores de RN, manifestamos a la Presidente que el pilar solidario debe ser financiado con recursos fiscales, respetando el compromiso que asumió el Gobierno para la aprobación de la reforma tributaria de 2014, y que el 5% de cotización extra debe ir a las cuentas individuales de ahorro, ya que si se destinara al pilar solidario, operaría como un impuesto al trabajo, generando un efecto contrario al deseado; aumentaría el no pago de cotizaciones, la sub cotización y la informalidad en el mundo del trabajo.
El delicado escenario fiscal, lamentablemente hace difícil financiar el pilar solidario con fondos estatales ante lo cual el Gobierno estaría barajando la opción de que la cotización adicional destinada a las AFP no sea heredable, para así transferirla a un fondo solidario. Eso es una expropiación.
El resto del dinero iría a una administradora estatal, cuyo funcionamiento aún no se ha dado a conocer.El Gobierno debe acabar con la incertidumbre; han generado expectativas y la ciudadanía clama por conocer cómo se van a mejorar sus pensiones.
Reacciones de Aseguradoras Estadounidenses
Los controladores estadounidenses de las AFP no están nada contentos con la reforma de pensiones que se aprobó en el Senado, y que este miércoles será vista por la sala de la Cámara de Diputados. Si bien la Asociación de AFP no ha emitido ninguna declaración pública desde que hace dos semanas el gobierno ingresó las indicaciones que cambiaron el proyecto casi por completo, este lunes el gremio que agrupa a las aseguradoras de EEUU decidieron alzar la voz.
En concreto, el presidente y CEO del American Council of Life Insurers (ACLI), David Chavern, envió una carta al gobierno mostrando su preocupación por la reforma de pensiones, porque a juicio de la asociación estadounidense que agrupa a tres compañías que son dueñas de AFP en Chile, estas son, Metlife (propietaria de AFP Provida), Principal Financial Group (AFP Cuprum), y Prudential Financial (controla AFP Habitat en conjunto con ILC); el proyecto “pone en riesgo los acuerdos internacionales de libre comercio”.
La misiva fue enviada este lunes “en representación de inversores de EEUU en el sector de pensiones chileno” al Presidente Gabriel Boric; el ministro de Hacienda, Mario Marcel; la ministra del Trabajo, Jeanette Jara; el ministro de Relaciones Exteriores, Alberto Van Klaveren; el ministro Secretario General de la Presidencia, Álvaro Elizalde; el secretario general del Senado, Raúl Guzmán; y el presidente del Senado, José García Ruminot.
“Escribimos para compartir nuestras preocupaciones sobre la reforma de pensiones que ahora está frente a la legislatura chilena, y su impacto en los trabajadores chilenos, en la economía chilena y en la forma en que las disposiciones clave de la reforma violarán los derechos de inversión de los inversores estadounidenses en el sector de pensiones”, comienza diciendo la carta firmada por Chavern.
“Chile ha construido una reputación bien merecida como un socio confiable comprometido a honrar los tratados internacionales, incluido el Tratado de Libre Comercio entre EEUU y Chile.
Sin embargo, la reforma de pensiones propuesta no solo socava esos compromisos, sino que también crea ventajas injustas para los nuevos participantes del mercado a expensas de los inversores estadounidenses, amenazando la posición de Chile como un destino confiable y estable para la inversión extranjera.
A medida que la Administración del Presidente Trump comienza su amplia revisión de los acuerdos comerciales, es importante que estas acciones y sus implicaciones sean plenamente comprendidas por los líderes estadounidenses”, afirma la carta.
Argumentos sobre la Expropiación
En ese sentido, el escrito del CEO de ACLI continúa señalando que “la propuesta de obligar a una licitación bienal de afiliados de pensiones constituiría una expropiación de inversiones significativas de EEUU en Chile, y una violación de la obligación de Chile de otorgar un trato justo y equitativo a los inversores estadounidenses, entre otras violaciones del derecho internacional.
Además, la propuesta de permitir que el Instituto de Previsión Social, de propiedad estatal, proporcione funciones auxiliares a los nuevos administradores de pensiones constituye un trato injusto para los incumbentes que han realizado inversiones significativas en las últimas décadas en su operación e infraestructura”.
Al respecto, agrega que “la medida otorgaría a los recién llegados una ventaja competitiva en costos e inversión. Además, el reciente anuncio de la Ministra del Trabajo de incluir a un inversor público, financiado por el Estado, afectaría aún más a los administradores de pensiones incumbentes al crear condiciones de mercado injustas”.
Es más, la carta asegura que “tales violaciones de los derechos de los inversores de larga data perjudicarían la posición global del país y disuadirían la inversión extranjera futura, que ha sido un motor vital de crecimiento y estabilidad económica.
Las empresas que han realizado, y continúan realizando, inversiones significativas en Chile, confían en contar con un marco regulatorio de normas y derechos, muchos de los cuales están codificados en los diversos tratados que Chile se ha comprometido soberanamente a honrar. La violación de Chile de tales obligaciones internacionales afectaría negativamente la confianza de los inversores en Chile. El abuso de los derechos fundamentales de los inversores llevará incluso a los inversores de buena fe a buscar reparación legal”.
Según el gremio de aseguradoras de EEUU, “Chile ha sido reconocido durante mucho tiempo como un líder global en innovación del sistema de pensiones y estabilidad financiera. La experiencia global de las empresas miembros de ACLI en finanzas de jubilación indica que, para preservar esta posición mientras se mejoran las pensiones, las reformas deben aumentar los ahorros individuales y su inversión a través de cuentas individuales”.
En este sentido, valoraron “muchas de las reformas propuestas debido a que fortalecerán los ahorros individuales, buscarán mecanismos que reduzcan la brecha de género en los ahorros de pensiones, aumentarán la pensión garantizada universal (PGU) y fortalecerán la educación financiera de las personas; todo lo cual resultará en mejores pensiones. Muchos de estos cambios emplearían las mejores prácticas globales en política de pensiones para mejorar la seguridad financiera de más chilenos”.
Críticas y Advertencias sobre la Reforma
Sin embargo, señalaron: “Nos preocupa que ciertas disposiciones de la reforma propuesta puedan perjudicar la seguridad financiera a largo plazo de los trabajadores y socavar los mercados de capitales de Chile. Propuestas como la licitación bienal de carteras de afiliados, como han destacado consistentemente los estudios técnicos, obligarían a los gestores de inversiones a tomar decisiones subóptimas, incluida la liquidación frecuente de activos, a un costo significativo, lo que reduciría los rendimientos de las inversiones para los trabajadores chilenos”.
Sobre ello, añadieron que “los rendimientos más bajos impactarían directamente en el crecimiento de los ahorros de pensiones y el monto de las futuras pensiones para los trabajadores chilenos. El mecanismo de licitación y las restricciones asociadas también desalentarían la inversión en instrumentos financieros de largo plazo, muchos de los cuales contribuyen a bienes públicos en Chile a través del mantenimiento constante de un mercado de capitales doméstico profundo”.
Es por eso que señalaron que “desalentar o hacer imprácticas tales inversiones de largo plazo debilitaría el rendimiento general de los fondos de pensiones y reduciría la capacidad de lograr un crecimiento sostenible a largo plazo en los ahorros de los trabajadores. Cualquier medida que dificulte la asignación eficiente de recursos en el sistema financiero también reduciría el mercado de capitales doméstico de Chile. Con el tiempo, esto podría limitar el acceso a financiamiento para empresas y proyectos de infraestructura que impulsan el crecimiento económico, disminuyendo aún más las oportunidades para los trabajadores”.
Por último, la misiva afirma: “Seguimos comprometidos con el progreso y la prosperidad de Chile. Nuestro objetivo es contribuir constructivamente al diálogo en torno a la reforma de pensiones y apoyar políticas que promuevan la seguridad financiera mientras fomentan la estabilidad y el crecimiento económico.
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