El personal al servicio de la Administración se denomina funcionario público; son considerados como tales los funcionarios de planta y a contrata; estos funcionarios ocupan un cargo público y desarrollan una actividad o función propia de la institución, órgano o servicio en el que se desempeñan.
Los funcionarios o empleados públicos son el conjunto de sujetos que establecen su actividad laboral afectos al estatuto administrativo, ejerciendo un determinado cargo público bajo una relación jerárquica y disciplinada. Nuestra constitución remite a una ley orgánica constitucional la garantía de existencia de una carrera funcionaria y los “principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse” (artículo 38 inciso 1°).
Según cifras de la Dirección de Presupuestos (DIPRES), hasta marzo de 2024, el personal disponible total del Gobierno Central alcanzó los 488.153 puestos.
Así el artículo 7 de la LOC de Bases General de la Administración del Estado, señala que “los funcionarios del estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las ordenes que les imparta el superior jerárquico”.
Los cargos públicos son los que se desempeñan en las administraciones públicas o en los órganos constitucionales y que, a diferencia de los ocupados por funcionarios profesionales, tienen carácter electivo o de confianza. Max Weber fue el primer autor en respaldar la idea del servicio público como una característica necesaria de la modernidad.
Régimen Jurídico Aplicable
A los funcionarios de planta (también llamados de carrera) se les aplica el régimen jurídico de carrera funcionaria: es un sistema integral de regulación del empleo público, fundado en los principios de jerarquía, profesionales, técnicos, dignidad de la función pública, estabilidad, y otros.
Es un cargo permanente y cada funcionario puede ser nombrado como titular, suplente o subrogante. Por su parte, los funcionarios de empleo a contrata desempeñan una función de carácter transitorio y sólo acceden a ciertos beneficios de la carrera funcionaria.
Este cuerpo legal, englobado dentro de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Ley 18.575), en su sistematización DFL 1-19653, especifica el conjunto de normas y leyes que regulan la relación entre el Estado y los funcionarios públicos, estableciendo los derechos, deberes y obligaciones de ambas partes. Mediante el Estatuto Administrativo se busca garantizar el buen funcionamiento de los organismos públicos.
Los empleados del sector público se rigen bajo los principios de probidad administrativa, principio de transparencia y declaración de patrimonio e intereses. Estas bases legales buscan resguardar el correcto actuar de quienes trabajan para el Estado.
La administración pública define un sistema de calificaciones para evaluar y calificar el rendimiento de estos profesionales.
Contratación a Honorarios y Jurisprudencia Reciente
Se excluye de esta categoría (esto es, no son funcionarios públicos) el personal contratado a honorarios. La ley contempla una regla especial/excepcional para las contrataciones a honorarios [en los arts. 11 Ley N° 18.834, de 1989, sobre Estatuto Administrativo (EA) y 4° Ley N° 18.883, de 1989, que aprueba Estatuto Administrativo para funcionarios municipales (EAFM)], en la que sólo autoriza tales contratos para el caso de profesionales, técnicos o expertos que realicen labores accidentales o cometidos específicos y no habituales de la institución en que se desempeñan.
La cuestión es: ¿a qué régimen jurídico se encuentran sujetos quienes prestan esos servicios personales así descritos? Cabe descartar la aplicación de los estatutos (EA o EAFM), por expreso texto de la ley (arts. ¿Se aplica supletoriamente el Código Civil o el Código del Trabajo?
Dos recientes sentencias de la Cuarta Sala (Laboral) de la Corte Suprema (CS), de 19 de abril, en los casos Ríos Salazar con Serviu (2016) y González Vera y otros con Municipalidad de Talca (2016), reafirman una correcta línea jurisprudencial, nacida hace tan sólo un año, que califica como de naturaleza laboral los servicios personales habituales prestados bajo la artificial modalidad de un contrato a honorarios en órganos de la Administración. El primer caso de esta nueva línea (que ya cuenta con cinco precedentes y un curioso tropiezo intermedio) fue Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015), de 1° de abril de 2015.
Es en el caso Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015) que la CS conociendo de un recurso de unificación de jurisprudencia, cambia completamente su criterio anterior, declarando aplicable el Código del Trabajo a los funcionarios contratados a honorarios por la Administración dado que la naturaleza de la relación de las partes resulta ser, en la realidad, de índole laboral.
En estas sentencias (en especial en la última: González Vera, que es firmada por los cinco ministros señalados, titulares e integrantes de la Sala Laboral) se ofrecen tres sólidos argumentos para el cambio jurisprudencial.
Primero, realiza la CS una acertada interpretación del art.1° del Código del Trabajo, declarando que tal código siempre debe aplicarse para aquellos casos en donde exista una vinculación laboral entre una persona natural y la Administración, reafirmando así la calidad de estatuto laboral común y supletorio de ese código; ello a través de una perspicaz lectura de la regla/excepción/y contra-excepción contenidas, respectivamente, en los incisos 1°/2°/y 3° de esa disposición legal.
Segundo, funda además la CS su decisión en el principio/base/rector de las relaciones laborales de la primacía de la realidad recogido en los arts.
Tercero, señala además la CS que la Administración no puede invocar el principio/base de legalidad de los arts. 6 y 7 de la Constitución, para justificar esta artificial contratación laboral, pues eso significaría aceptar, al mismo tiempo, la precariedad e informalidad laboral al interior de la Administración.
Cabe destacar entonces esta correcta línea jurisprudencial. No sólo demuestra soltura teórica al aplicar dos técnicas relevantes en la interpretación de la regulación vigente: primero, la supletoriedad como técnica de integración normativa, y, segundo, el principio/base de primacía de la realidad, haciendo primar las verdaderas relaciones y actividades que realiza cada día a día el funcionario/trabajador "a honorarios" al interior del órgano de la Administración, por sobre lo literal de lo pactado (un contrato a honorarios).
También estas sentencias constituyen un mensaje a la Administración, pues lo que ha venido a realizar la CS, de un modo delicado pero igualmente claro, es a recordar que no es aceptable el verdadero fraude a la ley de intentar incorporar a la fuerza estas relaciones habituales y dependientes en las hipótesis de los arts.
Es posible agregar, aunque no lo dice así la CS, que todo lo anterior está, además, en conexión íntima con el principio constitucional de la igualdad de garantías jurídicas de todos los trabajadores del país; pues no es aceptable que existan relaciones laborales precarias precisamente al interior de los órganos de la Administración, todos los cuales están sujetos al principio/base de la juridicidad.
La línea jurisprudencial anterior a 2015 se había traducido en un verdadero desamparo jurídico a quienes se encontraban vinculados con la Administración, quedando así en una condición de empleo precario, con desigualdad respecto de los demás trabajadores.
La jurisprudencia anterior, en verdad, había cerrado los ojos ante el artificio usual de contratar personas bajo la modalidad "a honorarios" pero para realizar labores permanentes, en circunstancias que la ley sólo autoriza este tipo de contratación para labores específicas y transitorias.
Llama la atención que en medio de esta línea jurisprudencial la misma Cuarta Sala de la CS haya emitido una sentencia contradictoria con las anteriores, en el caso Pradines y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015); es el resultado de la conformación de la Sala con dos abogados integrantes y el Ministro Aránguiz. Cabe señalar, no obstante, que esta es una sentencia de mayoría, pues los Ministros Chevesich y Blanco reafirmaron en voto disidente la línea jurisprudencial actual de la CS en la materia.
Fiscalización de los Nuevos Estándares
Dado entonces que la más Alta Magistratura judicial, renovando su jurisprudencia, ha declarado la antijuridicidad de la contratación de servicios personales habituales bajo la modalidad de honorarios, cabe preguntarse, ¿no se debiera originar una fiscalización para el cumplimiento de estos nuevos estándares?
- a la Dirección del Trabajo, quien (en virtud del art.
- a la Contraloría General de la República, quien tiene el control de legalidad de los actos administrativos y la fiscalización de los órganos de la Administración (en virtud de los arts.
Tipos de Concursos en el Sector Público
- Concursos de Jefatura de Departamento y los de niveles jerárquicos equivalentes. Son los concursos que efectúan los servicios públicos afectos al Estatuto Administrativo (Ley 18.834) para proveer las vacantes que se originan en el tercer nivel jerárquico de su planta. A este tipo de concursos pueden postular en la primera convocatoria las funcionarias y funcionarios de planta y a contrata de todos los ministerios y servicios regidos por el Estatuto Administrativo que cumplan los requisitos correspondientes.
- Concurso a cargos de contrata. Son los concursos que efectúan los servicios públicos cuando requieren proveer un cargo vacante de calidad jurídica contrata por esta vía. El empleo a contrata es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución pública.
- Otros empleos. Son los procesos de selección que efectúan los servicios públicos cuando necesitan disponer de personas con expertise técnica y/o profesional para desarrollar funciones generalmente calificadas como transitorias o especializadas.
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