El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile ha sido objeto de intenso debate y críticas durante décadas. Los investigadores de Fundación SOL analizan el sistema de pensiones y sus alcances en la sociedad chilena.
Podríamos decir, sin miedo a que sea descabellado, que el principal objetivo de un sistema previsional es financiar pensiones suficientes. Sin embargo, a 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto, porque, por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF: casi $190 mil. Y la mediana es de 2,71 UF (poco menos de $100 mil).
Bajas Pensiones y la Realidad del Sistema de AFP
Según datos de la Superintendencia de Pensiones, la mitad de quienes recibieron su primera pensión autofinanciada de vejez en septiembre de 2023 alcanzaron un monto inferior a $89.771. Por otra parte, si observamos a quienes cotizaron entre 35 y 40 años, vemos que el 50% alcanzó un monto menor a $285.600. Es imposible subsistir con los montos de las pensiones que paga el sistema privado de AFP, por lo cual este termina siendo totalmente dependiente de gasto público para incrementar el monto de las pensiones.
La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define así el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28: “a) El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias. b) Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno. c) El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.
En Chile el salario mínimo se encuentra establecido en $460.000 brutos (equivalente a $373.796 líquidos), este monto sirve de referencia para el resto de los salarios.
Rentabilidad de las AFP vs. Rentabilidad de los Fondos de Pensiones
Al mes de septiembre de 2023, el sistema de AFP conformado por apenas 7 empresas acumuló ganancias por más de $349 mil millones, logrando un incremento de un 11,4% en comparación a los resultados obtenidos a septiembre del año anterior. A contracara de estos suculentos resultados tenemos la rentabilidad de los fondos de pensiones que administran las AFP. Para hablar de cifras, podemos observar la rentabilidad bruta del valor cuota del Fondo C, que se utiliza como referencia en fuentes oficiales y además cuenta con registros históricos (desde antes de la creación de los multifondos). Un tema aparte es la rentabilidad de las cotizaciones, a las que sería necesario descontar las comisiones para estimar la ganancia (o pérdida) que reciben las y los cotizantes. En definitiva, mientras los fondos de pensiones pierden, las AFP ganan.
¿A Quiénes Beneficia el Sistema de AFP?
Entonces, ¿a quiénes beneficia el sistema de AFP? La crisis previsional es también una crisis para la reproducción de la vida.
Es imposible subsistir con los montos de las pensiones que paga el sistema privado de AFP, por lo cual este termina siendo totalmente dependiente de gasto público para incrementar el monto de las pensiones. Acá surge la pregunta, ¿es posible tener un sistema contributivo, que sí pague pensiones suficientes? La lucha por la seguridad social es histórica para la clase trabajadora y desde ahí se ha levantado durante los últimos años.
Críticas y Debates en Torno al Sistema de AFP
La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, es uno de los puntos críticos del texto que votarán los chilenos este 17 de diciembre, debido a que el modelo de capitalización individual consagrado en la Constitución de 1980 no ha sido capaz en 40 años de entregar jubilaciones dignas, una de las demandas más sonadas de la ciudadanía.
La reaparición pública de José Piñera Echeñique, el “padre” del criticado sistema de las AFP, aplaudiendo la propuesta constitucional en lo referido a la seguridad social, es probablemente uno de los mejores argumentos de la opción “En contra” para el plebiscito del 17 de diciembre. A través de un artículo en su revista Economía y Sociedad, el hermano del expresidente Sebastián Piñera aseguró que “los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección”.
Alejandra Krauss Valle, quien integró la Comisión Experta por un cupo DC, reacciona ante la alegría de José Piñera: “Debe estar muy feliz con esta norma, porque efectivamente en esta materia, como en otras, se lograría lo que Jaime Guzmán no logró: proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual, el modelo de AFP y darle rigidez a un modelo y garantías de que esa es la respuesta.
Propuesta Constitucional y el Derecho a la Seguridad Social
Tras varios años de trámite, finalmente el concepto quedó expresado de la siguiente forma en el Artículo 19, numeral 18 como el “Derecho a la seguridad social. Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado. La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
Fue así como la Junta Militar, que entonces oficiaba como Poder Legislativo, comenzó a generar la normativa para imponer un sistema inédito en el mundo que solo consideraba el aporte individual del trabajador como base para su pensión futura, con ofertas como el famoso titular de El Mercurio: “Chilenos se pensionarían con el 100% de su sueldo en 2020”. Un sistema del que, por decisión del general Pinochet, quedaron fuera las Fuerzas Armadas, las que tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos) y que, según un estudio de la Fundación Sol, significó en 2022 un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA.
El Debate Sobre la Propiedad de los Fondos de Pensiones
Krauss explica que la Constitución de 1980 era más general y que la novedad que ahora incorporaron los comisionados, y que respetaron los consejeros, fue la definición de los riesgos y contingencias (la letra a) para una mejor definición del concepto de seguridad social. Pero, añade, la adición de la letra b “incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP.
Fundamentalmente me refiero a la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran. ¿Por qué razón?, porque existen al menos dos situaciones en las que los cotizantes no tenemos libertad de elección. Por ejemplo, ¿quién administra nuestro seguro de cesantía? El seguro de cesantía está licitado y lo hace la AFC (Administradora de Fondos de Cesantía), entonces, si yo voy a tener la libertad de elegir, ¿por qué me van a obligar a que este organismo me lo administre? Y el segundo elemento son los primeros cotizantes, quienes por defecto se van a una AFP que licita a los nuevos por el plazo de dos años sin posibilidad de elegir.
El Fracaso del Sistema y la Necesidad de Reformas
También que tenían a su disposición los datos actualizados e históricos que dan cuenta de que los resultados del sistema de AFP no fueron los prometidos y esperados. ¿Usted de verdad cree que en el Parlamento esta materia, de aprobarse el texto el 17 de diciembre, va a tener espacio para una modificación? Además, las constituciones no tienen por objeto estar permanentemente modificándose. Claramente, profundiza el sistema actual y el sistema actual después de 40 años ha demostrado que las pensiones, por distintos motivos, no solo por el texto constitucional, no son dignas.
Que en más de 40 años el modelo no haya sido capaz de entregar pensiones suficientes a la población, según Arancibia, no es culpa de las AFP: “El problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente. No es responsabilidad de la Constitución ni de las instituciones aseguradoras que cumplen la ley, sino del legislador, que no ha sido capaz de reformar el sistema para obtener pensiones más dignas.
El Rol de las AFP y la Función Pública
Así, la democracia no está cumpliendo una función pública a la cual se comprometió a través de las AFP. En 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1979) y miembro del Consejo del Estado que creó el general Pinochet, explicitó su escepticismo respecto del nuevo sistema privado de pensiones impuesto ese año.
Basado en el aporte individual de los trabajadores de un 10% de sus remuneraciones a una cuenta personal en una AFP, la cual se encarga de administrar estos recursos, logrando una alta rentabilidad (8% promedio anual), ha creado un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones, al cual se le incorporan US$7.000 millones anualmente.
Las AFP no cumplen la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. En efecto, ellas son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley; perjudica a las mujeres, un sector de los trabajadores no está integrado al sistema, etc. (Solimano, 2017). Esto quiere decir que la democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP. La tercera edad, por tanto, no tiene un mecanismo indispensable de integración al sistema político, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político. Esto se puso de manifiesto en 2016 y se repetirá en el futuro.
La Legitimidad y Confianza en las AFP
El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema que enfrenta el sistema privado de pensiones. Además, tiene una débil legitimidad ante la sociedad, porque reciben una baja confianza de la ciudadanía. Desde que se incluyó a las AFP en la pregunta sobre la confianza en las instituciones (encuesta de 1996), éstas recibieron un moderado respaldo ciudadano (32%), muy superior al que obtuvieron los partidos (14%) y por arriba del Senado (27%) y la Cámara de Diputados (26%).
Las AFP tienen un tercer problema político: administran con amplia autonomía los fondos de pensiones, que han alcanzado una gigantesca dimensión, superior al PIB. Ante esta ausencia del Estado, se ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis AFP: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo.
Propuestas de Reforma y Cambios Necesarios
Durante más de 40 años no se realizaron los cambios necesarios para mejorar el sistema de AFP, que -como cualquier sistema- debe ajustarse y corregirse con el tiempo. Para mejorar las jubilaciones futuras de quienes están aportando actualmente es necesario realizar cambios urgentes, como aumentar gradualmente el aporte del 10% al 18% o 20%. También se deben eliminar los multifondos y establecer una rentabilidad promedio. El cobro de administración debe consistir en una pequeña parte fija para cubrir costos de administración y una mayor parte variable en función de la rentabilidad generada, ya que el encaje del 1% no es suficiente para garantizar la transparencia de la operación.
La Nueva Reforma Previsional y sus Implicaciones
Las dimensiones y los efectos en la práctica del hito marcado esta semana con la aprobación de la mayor transformación al sistema de AFP desde su creación en 1981 aún están por calibrarse. Si bien los especialistas coinciden en que reducir la hegemonía de las AFP en el engranaje del sistema tiene un carácter emblemático para la coalición de gobierno, también apuntan a que la propuesta original del oficialismo en la campaña, que apuntaba a terminar con las AFP y una cotización extra de 6% completamente a reparto, estuvo en las antípodas de lo aprobado esta semana.
La economista y miembro de la mesa técnica de pensiones en representación de la oposición, Cecilia Cifuentes, intenta resumir el escenario para las AFP luego de aprobado el proyecto.Si se piensa el punto de partida de esta reforma y el punto de llegada, para mí las administradoras son ganadoras netas. Hay que pensar que el principio fundante de esta reforma era ni un peso más para la AFP. Ese es el origen. De hecho, las propuestas de reforma de Sebastián Piñera y Michelle Bachelet buscaban eso. Aquí la industria estuvo bajo amenaza y si bien hay cambios en la organización industrial, que les pueden generar algún tipo de perjuicio, hay ganancia neta en el sentido de que la industria se mantiene”, resume la economista de la Universidad de los Andes.
Sin embargo, la evaluación fina de cada una de las medidas contenidas en el proyecto tiene de dulce y agraz para las administradoras, coinciden los analistas.
El Lado "Dulce" del Proyecto
La iniciativa considera un aumento de 4,5 puntos, en nueve años, para cotización individual y un 1,5% transitorio que, terminada la garantía (30 años), también serán administradas por las AFP u otros entes gestores. Un mayor volumen de negocios podría beneficiarlos, ya que con la reforma tendrán un premio si rentan más que un benchmark que se establecerá. Y un castigo si están bajo ese benchmark. Con todo, las AFP no reciben más ingresos por el alza de cotización, ya que su comisión es un porcentaje del salario, no de los aportes previsionales.
Para los analistas la consolidación del sistema y la validación política a la capitalización individual constituyen una derrota ideológica para el relato “No+AFP” mantenido por sectores de izquierda durante la última década y que influenciaron el discurso oficialista a su llegada al poder.
Lo que Pierden las AFP con la Reforma
Coinciden que existe un debilitamiento de la posición de las AFP, especialmente por la posibilidad de que haya más competencia en la gestión de inversiones -hoy monopolizada por las AFP- debido a la potencial entrada de nuevos actores. El proyecto establece una licitación del stock de afiliados, proceso que se efectuará cada dos años y en los cuales se licitará, aleatoriamente, al 10% de los afiliados actuales. El proceso será adjudicado al oferente con la menor comisión, la que deberá mantener por cinco años.
El proyecto también autoriza al IPS a prestar servicios de administración de cuentas, hoy a cargo de las AFP, lo que ha sido cuestionado por sectores de oposición por la eficiencia y capacidad con que pueda ejercer esa función y la posibilidad de operar bajo los costos y subsidiado por el Estado.
Paula Benavides, directora del centro de estudios Espacio Público, cree que las AFP enfrentarán un escenario de ajustes, pero prefiere concentrar su análisis en lo que ganarán los afiliados con la reforma.
Tabla resumen de las fortalezas y debilidades de las AFP tras la reforma:
| Aspecto | Fortalezas | Debilidades |
|---|---|---|
| Administración de Cotizaciones | Administración de 4.5 puntos de cotización, consolidación del sistema de capitalización individual | Mayor competencia con la entrada de nuevos actores y licitación de stock de afiliados |
| Encaje | Liberación gradual del encaje, permitiendo la liberación de capital | - |
| Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) | El SIS ya no será licitado por las AFP | - |
| Comisiones | - | Posible reducción de comisiones debido a la mayor competencia |
| Capital Político | - | Disminución del apoyo político tradicional |
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