El fallo de protección tutela los derechos fundamentales del afectado ante una conducta ilegal o arbitraria con independencia de su origen -público o privado- y de su gravedad, ya que comprende tanto las acciones u omisiones que privan, perturban o amenazan el ejercicio de tales derechos. La eficacia de esta decisión judicial, en tanto, está condicionada por las tres fórmulas que empleó el texto constitucional de 1980.
Este trabajo identifica y categoriza los efectos procesales del fallo de protección como una manera de medir su eficacia. Para ello el artículo se divide en tres partes. En la primera de ellas se aborda la relación entre los fines de esta tutela judicial y su legitimación pasiva para distinguir los efectos procesales que envuelve recurrir en contra de una autoridad o de un particular. En este sentido, conviene advertir desde un inicio que en este trabajo se entiende por fallo de condena aquel en que el tribunal se limita a constatar la antijuridicidad de la conducta y, por fallo declarativo, aquel en que se impone al recurrido un deber u obligación en favor del afectado. La segunda parte, en tanto, analiza la autonomía de la protección como un factor determinante para establecer si la decisión de la Corte tiene un carácter permanente en virtud de la cosa juzgada material, o bien, por otros factores del diseño institucional vigente, como, por ejemplo, la posición que ocupa la Corte dentro de la judicatura chilena.
Fines y Legitimación Pasiva de la Protección
Las Cortes fallan las protecciones para “restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado” (artículo 20 inciso 1° de la Constitución de 1980). Este compromiso internacional exige tener en cuenta algunas de las características de la protección tal cual fue regulada en la Constitución de 1980, entre ellas, su doble finalidad -reestablecer el derecho y proteger al afectado- y su amplia legitimación pasiva, que permite recurrir en contra de conductas públicas o privadas.
Cumplimiento del Fallo contra la Autoridad
Las formas de cumplir un fallo de protección en contra de la autoridad han variado a lo largo de las décadas, pasando de una dimensión pasiva en los ochenta a otra de carácter activo, especialmente a inicios de los dos mil. En relación con lo primero, cabe recordar que las protecciones fueron usadas de inmediato como un sucedáneo de un procedimiento contencioso-administrativo para invalidar actos de un órgano o de un servicio público que afectan un derecho de la persona, usualmente el de dominio.
A comienzos de los dos mil, en cambio, con el aumento de los servicios públicos y de sus atribuciones, así como con el reconocimiento de ciertos derechos de prestación en favor de las personas, se hizo evidente que el cumplimiento del fallo de protección también presenta una faz activa, al exigir que la autoridad realice algo en favor de quien recurre. No obstante, este mismo ejemplo de la coordinación entre autoridades sirve, a su vez, para identificar uno de los casos en que el sistema jurídico chileno carece de un diseño que asegure la eficacia del fallo de protección.
Tipos de Fallos
En cuanto a los fines de la protección, la mayoría de las protecciones en contra de una autoridad pueden ser calificadas como fallos de condena, por cuanto buscan “reestablecer el imperio del derecho”. Sin embargo, también puede ocurrir que un fallo que busca “reestablecer el imperio del derecho” tenga un carácter constitutivo, por ejemplo, cuando se enmienda una omisión administrativa. Esta última posibilidad es relevante porque pone en jaque una de las premisas sobre las cuales se tramitan las protecciones en Chile: la idea de que solo cabe recurrir por un derecho preexistente e indubitado.
La distinción entre fallos de condena, constitutivos y declarativos cobra importancia para este estudio, en la medida en que ella fue articulada para los juicios civiles de cognición plena, de modo que su uso en una tutela de urgencia como la protección debe ser adaptado teniendo en cuenta sus fines. El desafío que plantean los fallos de protección, a este respecto, es que a través suyo las Cortes han podido dictar decisiones de condena, declarativas e, incluso, constitutivas, debido a la amplitud de los fines que estipuló la Constitución de 1980: “reestablecer el imperio del derecho” (fallos de condena) y “asegurar la debida protección del afectado” (fallos declarativos o constitutivos).
La principal diferencia emana el contexto en que se dictan estos fallos, ya que en las protecciones normalmente no hay una cognición plena del caso y, a veces, este ni siquiera se plantea como un asunto contencioso. En relación con el primero de estos fines en la Constitución de 1980, una protección en contra de una autoridad suele concluir con un fallo de condena, entendido este no como el que necesariamente ordena restituir o pagar algo, sino como el que constata la ilegalidad o la arbitrariedad de una conducta y, en base a ello, condena la infracción al “imperio del derecho”.
El segundo objetivo de esta tutela judicial, en cambio, es el que denota la posibilidad de que se declare un derecho en favor del afectado, junto con el correlativo deber u obligación del recurrido. En otros términos, estos fallos de protección no se limitan a constatar una situación, sino que disipan una incertidumbre en cuanto a si quien recurre tiene o no un derecho y si el recurrido tiene una obligación correlativa sobre una cuestión específica.
En los casos recién señalados, por ejemplo, se trata de declarar el derecho a una reparación integral del daño emergente que sufrió quien recurre de protección, a pesar de que la Constitución de 1980 no contiene una regla expresa que ordene indemnizar los daños por afectar un derecho fundamental, a diferencia de otros textos constitucionales americanos que así lo disponen, sobre todo cuando se trata de vulneraciones de origen estatal. Por último, cabe hacer una mención de las protecciones que ordenan a la autoridad tomar medidas que garanticen que no se repetirá la vulneración de los derechos fundamentales, ya que una orden de este tipo excede la calificación de fallo de condena y suele denominarse sentencia estructural.
Cumplimiento del Fallo contra Particulares
En el primero escenario la eficacia del fallo de protección está asegurada, ya que, para “reestablecer el imperio del derecho” basta con afirmar la ilegalidad o arbitrariedad de la conducta, por ejemplo, condenando al recurrido por instalar un cerco o un portón que cierra el paso al camino público, o bien, constatando que su emisión de ruido supera el nivel tolerable en un condominio.
En el segundo escenario, en tanto, la tutela del ejercicio de los derechos fundamentales se produce en el marco de una relación entre quien recurre y la recurrida, en donde no solo se esgrimen derechos fundamentales -preexistentes e indubitados-, sino que también se reclaman otros derechos y sus correlativas obligaciones cuya existencia es incierta. A modo de ejemplos se pueden citar los casos en que una estudiante recurre de protección en contra de una universidad alegando que la sanción impuesta no respetó el debido proceso al acusársele a ella de acosar a un profesor o el de un consumidor que recurre en contra de un banco porque este rechazó sin ningún fundamento darle el crédito que pidió o porque no le permitió pagar los dividendos de un crédito hipotecario antes de los intereses moratorios que se adeudan por un período en que aquel estuvo impedido de pagar.
Como se puede ver, las protecciones en contra de un particular también incluyen una dimensión pasiva y otra activa, en la medida en que pueden limitarse a un juicio de antijuridicidad de una conducta, o bien, incluir igualmente una declaración que obligue al recurrido a hacer algo en favor del afectado. Al igual que las protecciones en contra de una autoridad, además, es posible advertir algunos casos en donde hay un componente transfronterizo que condiciona su eficacia. Finalmente, aunque no hay un equivalente de las sentencias estructurales cuando se recurre en contra de un particular, también se puede mencionar un escenario que reúne condiciones similares a las de tales fallos.
Fines de la Protección contra Particulares
En cuanto a los fines de la protección, la premisa de que solo se puede recurrir por un derecho preexistente e indubitado también sirve de fundamento para sostener que los fallos de protección en contra de un particular son fallos de condena orientados a impedir la autotutela entre las personas. Este es el caso en que se le prohíbe al dueño de un inmueble funar a una ex arrendataria por redes sociales o a una asociación de fútbol sancionar a uno de sus clubes, por mencionar dos de los muchos ejemplos que entrega la jurisprudencia.
No obstante, las protecciones que acentúan el fin de proteger al afectado, más que el de reestablecer el imperio del derecho, dan cuenta de un carácter declarativo, tal como ocurre, por ejemplo, con aquellas que ordenan que una Isapre cubra el tratamiento contra el cáncer del recurrente, que no aumente el precio del contrato porque el asegurado amplió su cobertura a un hijo por nacer o que financie la instalación de un marcapaso diafragmático a su hija.
Este último ejemplo demuestra que incluso los fallos que pretenden ser estrictamente de condena, como los de las alzas de las Isapres, también pueden contener una dimensión declarativa, entendida esta como una decisión judicial sobre los derechos y obligaciones que rigen entre dos personas en un aspecto concreto. Para dar un último ejemplo de esta circunstancia cabe recordar el caso en el que un candidato a la presidencia de la República recurrió en contra de una empresa de servicios audiovisuales por subir un video a Youtube para presionarlo por una supuesta deuda pendiente.
Dicha clasificación es útil para precisar el contenido normativo de la decisión judicial como una cuestión previa a la de su eficacia.
Autonomía de la Protección Judicial
La protección procede “sin perjuicio de los demás derechos que [el afectado] pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes” (artículo 20 inciso 1° de la Constitución de 1980). La autonomía de esta tutela judicial implica que el control de juridicidad que hace la Corte como presupuesto de la tutela de los derechos fundamentales no exige que el afectado agote previamente las demás vías institucionales. Esta afirmación, sin embargo, requiere tener en cuenta un par de matices que son relevantes para el análisis de la eficacia de los fallos de protección en la práctica judicial chilena.
Diferenciación con Otras Tutelas Judiciales
Esta última posibilidad es la que diferencia a la protección de otras tutelas judiciales, por ejemplo, del amparo económico. Como es sabido, la discusión jurisprudencial en torno al ámbito de aplicación del amparo económico (artículo único, Ley N° 18.971 de 1990) ha tenido en cuenta, entre otros argumentos, el que las Cortes no estén expresamente habilitadas para dictar ninguna medida en favor del recurrente, ya que el Pleno de la Corte Suprema apoyó la supresión de un enunciado similar al del artículo 20 de la Constitución de 1980 que disponía que “la Corte adoptará de inmediato las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho e impedir que se consuman o mantengan las infracciones denunciadas”.
La ausencia de los fines de la protección en el amparo económico es lo que explica que la decisión de la Corte sea vista como un fallo meramente declarativo o de certeza, una cuarta categoría que la dogmática procesal y algunas leyes modernas añaden a la trilogía ya señalada de fallos de condena, declarativos y constitutivos. Ahora bien, esto no significa que la sola constatación de la ilegalidad o arbitrariedad de una conducta como presupuesto de la tutela de un derecho fundamental no pueda ser suficiente, en un caso concreto, para restablecer el derecho y proteger al afectado.
Tal como se vio en la primera parte de este trabajo, ella ha bastado para poner fin a una situación de incertidumbre jurídica creada por un acto u omisión, especialmente cuando se trata de las conductas de una autoridad. Esto es lo que explica que haya sido en este contexto en donde se han sugerido algunos criterios específicos para delimitar la eficacia de este juicio de antijuridicidad que hacen las Cortes en los fallos de protección.
En un plano acotado como el de los reglamentos, por ejemplo, se ha dicho que es posible compatibilizar este control judicial de su legalidad con la “presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios” (artículo 3 inciso final, Ley Nº 19.880) de los actos de la Administración, limitando el fallo de protección a la inaplicabilidad del acto que dictó la autoridad, en atención al artículo 6 de la Constitución de 1980.
En lo que atañe a la cosa juzgada, finalmente, se estima que el fallo de protección solo produce un efecto de cosa juzgada formal, salvo en un par de excepciones. La primera de ellas ya fue mencionada anteriormente y se refiere a la nulidad del acto administrativo y a la antijuridicidad de una omisión por parte de la autoridad competente. El hecho de que el efecto de cosa juzgada material en las protecciones sea excepcional guarda coherencia, por lo demás, con lo que dispone la ley procesal civil para las querellas, denuncias e interdictos posesorios (Título 4 del Libro III CPC).
En este contexto, solo el fallo que decide una querella de amparo produce un efecto permanente, pero únicamente en cuanto a la posesión de la cosa (artículo 563 inciso 2° CPC), ya que el debate sobre las compensaciones e indemnizaciones por su uso queda para un juicio ordinario (artículo 563 inciso 1º CPC). Lo anterior lleva a concluir que la estabilidad en el tiempo de la mayoría de los fallos de protección se debe a motivos diferentes a la cosa juzgada material.
Uno de los principales tiene que ver con la posición que ocupa la Corte dentro de la judicatura chilena, pues, si un fallo favorable al recurrente no produjera un efecto equivalente al de la cosa juzgada material se daría “el insólito fenómeno” de que un tribunal “inferior” pudiera revertir la decisión de uno “superior”.
Oportunidades Procesales de Decisión
La Corte puede tomar una decisión sobre el caso en varias oportunidades procesales, ya sea a través de una orden de no innovar (ONI) o en el fallo de protección. En el primer supuesto, la Corte puede dictar una ONI “cuando lo juzgue conveniente para los fines del recurso” (N° 3 inciso final, Acta N° 94) en cualquier momento del juicio. Esta orden da cuenta de la dimensión genuinamente cautelar de la protección, por lo que puede ser revisada si las circunstancias que le sirvieron de fundamento han cambiado.
La ONI, además, puede tener el carácter de una medida cautelar anticipativa cuando vuelve innecesaria la dictación de un fallo posterior, algo que ocurre, por ejemplo, en los casos en que la Corte ordena una transfusión de sangre o que alguien sea vacunado. En el segundo supuesto, en tanto, la Corte decide el asunto dictando un fallo de protección, para lo cual ha de considerar el informe de la recurrida.
TAG:
