La Cámara de Diputados de Chile aprobó la reforma a las pensiones acordada por el Gobierno de izquierdas del presidente Gabriel Boric con los parlamentarios de Chile Vamos, la coalición opositora de la derecha tradicional. El proyecto pone fin a un debate que se ha extendido por cuatro décadas. Tiene como telón de fondo las bajas jubilaciones recibidas por los adultos mayores, a lo que se suma una sombría proyección sobre lo que ocurrirá con los futuros jubilados.
La iniciativa modifica algunos aspectos claves al sistema previsional del país sudamericano, que desde 1981 funciona sobre la base de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las instituciones que administran los ahorros de las personas a través de la capitalización individual. El proyecto debatido en el Congreso -que se elaboró a partir de las intensas negociaciones encabezadas por la ministra del Trabajo, Jeannette Jara; y el ministro de Hacienda, Mario Marcel- modifica algunos elementos del sistema actual, aunque mantiene algunas de sus bases. También promete cambios inmediatos para los actuales pensionados, además de aplicar algunas medidas compensatorias para las mujeres.
¿Qué pasará con las AFP en la reforma?
La iniciativa no pone fin a las AFP, tal como lo proponía el proyecto original ingresado por el Ejecutivo en noviembre de 2022. Aunque la capitalización individual seguirá vigente, se establecerán algunos cambios en su funcionamiento. Por ejemplo, se fijará nuevo sistema de carteras de referencias y de premios y castigos para las administradoras en base a la rentabilidad de los fondos.
El ministro de Hacienda, Mario Marcel, ha dicho que a pesar de la continuidad de las AFP, la propuesta acordada con la oposición avanzará directamente al establecimiento de un sistema de pensiones mixto en Chile. “Las AFP se van a concentrar en lo que saben hacer, que es la administración de inversiones. Al mismo tiempo, se les exigirá mucho más en términos de rendimiento y competencia”, ha dicho la autoridad el pasado domingo en una entrevista al programa Mesa Central de Canal 13.
Licitación de stock
La licitación de stock es una licitación pública de la cartera de nuevos afiliados que ingresan al sistema de capitalización individual en una AFP. Según lo descrito por la Superintendencia de Pensiones, la ley establece que esa cartera se adjudique a la administradora que cobre la comisión más baja por gestionar los ahorros previsionales obligatorios de las personas.
En el proyecto despachado desde el Congreso se propone una licitación cada dos años para los grupos de afiliados que ya estén dentro de las AFP, los que son seleccionados de manera aleatoria, y que equivalen al 10% de los afiliados del sistema. Ganará la subasta la administradora que oferte la menor comisión. Solo podrán participar las administradoras que tengan menos del 25% de los afiliados del sistema.
Distribución de la cotización adicional
El acuerdo también ha establecido una nueva cotización con cargo a los empleadores. El nuevo aporte llegará al 8,5% de las cotizaciones, del cual un 7% corresponde a la renta imponible y el resto, el 1,5%, el que ya existe para cubrir el seguro de invalidez y sobrevivencia.
La distribución completa de este monto corresponde al 4,5% para capitalización individual; y un 4% que será administrado por el Seguro Social. Del porcentaje que se desprende del Seguro Social, un 2,4% cubrirá las contingencias de invalidez y sobrevivencia y la compensación a mujeres que, por tener mayor expectativa de vida, han recibido montos menores en su jubilación respecto a los hombres. El 1,5% restante financiará un beneficio por año cotizado, el cual será transitorio y con el que se pretende aumentar algunas pensiones.
Incremento de la PGU
La Pensión Garantizada Universal (PGU), el aporte estatal entregado a los pensionados que reciben bajas pensiones, tendrá un alza escalonada en su monto si es que la reforma a las pensiones es despachada por el Congreso durante esta semana. De acuerdo al cronograma, el monto del pago -que en febrero llegará a 214.296 pesos (217 dólares)- alcanzará los 250.000 pesos (254 dólares) inicialmente para los mayores de 82 años, para alcanzar a los mayores de 65 años al mes 30 después de promulgada la ley.
Reemplazo de los multifondos
El actual sistema previsional dispone de cinco fondos (A, B, C, D y E), los que son administrados por las AFP como alternativas de inversión. Cada fondo se diferencia por el nivel de riesgo y rentabilidad. La reforma propone reemplazar estos multifondos por los denominados Fondos Generacionales, que acompañarán a los afiliados a lo largo de los años. El proyecto establece al menos 10 fondos generacionales desde donde los afiliados no podrán moverse, ya que su ubicación dependerá de su edad.
Próximos pasos para la aprobación del proyecto
Una vez despachada la iniciativa desde el Congreso, el proyecto deberá pasar por el Tribunal Constitucional (TC), el órgano que controla el cumplimiento de la Constitución chilena. Algunos diputados del Partido Republicano y del Partido Social Cristiano, de la derecha dura, habían anunciado una reserva de constitucionalidad para las normas acordadas por el oficialismo y Chile Vamos. Una vez superado este paso, la nueva ley quedará en condiciones para ser promulgada.
La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, es uno de los puntos críticos del texto que votarán los chilenos este 17 de diciembre, debido a que el modelo de capitalización individual consagrado en la Constitución de 1980 no ha sido capaz en 40 años de entregar jubilaciones dignas, una de las demandas más sonadas de la ciudadanía.
Desde el “En contra” aseguran que el texto profundiza el sistema actual y que pone en riesgo la aplicación de normas como la ley “Papito corazón”, que obliga a los padres ausentes a cumplir con las pensiones de alimentos. La reaparición pública de José Piñera Echeñique, el “padre” del criticado sistema de las AFP, aplaudiendo la propuesta constitucional en lo referido a la seguridad social, es probablemente uno de los mejores argumentos de la opción “En contra” para el plebiscito del 17 de diciembre.
A través de un artículo en su revista Economía y Sociedad, el hermano del expresidente Sebastián Piñera aseguró que “los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección”.
Pensiones dignas fue una de las consignas del estallido social de octubre del 2019 que dio inicio al proceso constituyente. A 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto, porque, por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF: casi $190 mil. Y la mediana es de 2,71 UF (poco menos de $100 mil).
Tras varios años de trámite, finalmente el concepto quedó expresado de la siguiente forma en el Artículo 19, numeral 18 como el “Derecho a la seguridad social. Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado. La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define así el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28:
- El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
- Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.
- El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.
Las fuerzas del “En contra” opinan que la propuesta atenta contra el diseño de un Estado Social de Derecho y consolida el modelo implantado en dictadura. Alejandra Krauss Valle, quien integró la Comisión Experta por un cupo DC, reacciona ante la alegría de José Piñera: “Debe estar muy feliz con esta norma, porque efectivamente en esta materia, como en otras, se lograría lo que Jaime Guzmán no logró: proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual, el modelo de AFP y darle rigidez a un modelo y garantías de que esa es la respuesta.
Krauss explica que la Constitución de 1980 era más general y que la novedad que ahora incorporaron los comisionados, y que respetaron los consejeros, fue la definición de los riesgos y contingencias (la letra a) para una mejor definición del concepto de seguridad social. Pero, añade, la adición de la letra b “incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP.
Krauss dice que durante el trabajo de los expertos se tuvo en cuenta el debate público que se ha dado en torno al modelo de pensiones y el fuerte apoyo ciudadano a la propiedad de los fondos. También que tenían a su disposición los datos actualizados e históricos que dan cuenta de que los resultados del sistema de AFP no fueron los prometidos y esperados.
El abogado y académico de la Universidad de los Andes Jaime Arancibia integró la Comisión Experta con cupo RN y también compartió trabajo con Alejandra Krauss en la misma subcomisión. Arancibia comenta que la propuesta tal como salió del Consejo Constitucional no es más que una extensión de las bases institucionales que firmaron los partidos que dieron inicio al segundo proceso constitucional: “Las bases del proceso, suscritas desde el Partido Comunista hasta la UDI, garantizan que las prestaciones sociales estén a cargo de instituciones públicas y privadas. Eso se repite tal cual en la propuesta constitucional de seguridad social sin mencionar a las AFP. La constitucionalización de la propiedad de los fondos es un anhelo transversal, según lo indicó el mismo Presidente Boric en su Mensaje Presidencial que dio inicio a la tramitación de una reforma constitucional en igual sentido el año pasado”.
Que en más de 40 años el modelo no haya sido capaz de entregar pensiones suficientes a la población, según Arancibia, no es culpa de las AFP: “El problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente. No es responsabilidad de la Constitución ni de las instituciones aseguradoras que cumplen la ley, sino del legislador, que no ha sido capaz de reformar el sistema para obtener pensiones más dignas.
Ante la posibilidad de que de aprobarse la propuesta esté en peligro la llamada ley “Papito corazón”, que permite a los tribunales ordenar a las AFP pagar pensiones de alimentos adeudadas con cargo a los fondos de pensiones, Jaime Arancibia sostiene tajantemente que esto no es posible: “Lo prohibido es la expropiación en favor del Estado, no en favor de otros particulares, como serían las pensiones alimenticias”.
El parlamentario explicó las razones que tuvieron los autores del proyecto de reforma constitucional para intentar esta vía. “Ello permite que el tema se admita a tramitación, porque la propia Constitución señala que todas las reformas constitucionales son admisibles. Una vez admitida, probablemente irá a la Comisión de Trabajo y se abrirá el debate.
En definitiva, el proyecto ingresado al Congreso busca crear un Sistema de Pensiones Solidarias, que contemplará la Pensión Básica Universal, Pensión de Vejez, Pensión de Invalidez y Pensión de Sobrevivencia. Los senadores autores del proyecto proponen que la Pensión Básica Universal sea equivalente al Salario Mínimo Garantizado. La idea que subyace a esta modificación constitucional es, según Alejandro Navarro, iniciar el debate en la Cámara Alta.
Uno de los debates que se ha dado en torno a la propuesta de la nueva constitución se relaciona con la llamada “constitucionalización de las AFP”. El texto que se plebiscitará el 17 de diciembre contiene 17 capítulos más un apartado de disposiciones transitorias. En esta sección se desarrollan 5 apartados, siendo el primero el de “Derechos y Libertades Fundamentales”.
Esta propuesta nunca se concretó. Al mes de octubre de 2023, las AFP invierten desde el ahorro previsional de las y los trabajadores más de US$22.544 millones. La mayor proporción de esas inversiones corresponde a deuda en instrumentos financieros llamados bonos de empresas.
El perjuicio para quienes tienen sus ahorros en AFP es importante: la caída en las rentabilidades y las pérdidas de los fondos afecta al ahorro acumulado y la pensión futura. Así las cosas, la propuesta de nueva constitución consagra un esquema en el que obligatoriamente las cotizaciones de las y los trabajadores se deben destinar a inversión.
Finalmente, las y los trabajadores seguirán viendo el Estado mediante gasto público, deberá seguir alimentado la PGU como opción para mejorar las pensiones.
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