Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia, los llamados países nórdicos, constituyen un referente cuando se habla de un Estado de bienestar robusto, con prestaciones universales y beneficios generosos para el conjunto de la población. También se los cita como ejemplo por ser las naciones más igualitarias del planeta, no sólo en términos socioeconómicos, sino también en relación a las inequidades de género.
Como muestra el gráfico 1, Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega están entre los países más productivos del mundo. Esta relación entre un sistema que por un lado ofrece bienestar universalista, con pocas horas de trabajo, y que por otro, es una economía robusta y productiva, constituye un hecho incómodo para las teorías que plantean que la relación debería ser inversa: a mayor impuesto (para financiar políticas sociales), mayores costos laborales (en términos de seguros de desempleo, contribuciones a la seguridad social, etc.) y menores horas trabajadas, etc., menor debiera ser la productividad.
En efecto, los empresarios escandinavos se opusieron a estas mejoras pues cuando comenzaron a ser demandadas (a fines del siglo XIX) estos países no eran lo productivos que son ahora. En el caso de Dinamarca, el Estado de bienestar comenzó a construirse tras la Primera Guerra Mundial.
En primer lugar, los sindicatos lograron una rebaja de las horas semanales de trabajo, desde las 45 horas que regían desde los años cincuenta, hasta 40 horas. Cabe destacar que en ese momento, la productividad en Suecia (US$27.26 por hora trabajada en 1970) no era muy distinta que la productividad actual en Chile (US$24.67 por hora trabajada en 2018) (ver referencia en gráfico 1).
A diferencia de Chile, donde la proporción de matrícula destinada a educación técnico-vocacional también es alta, en Escandinavia las empresas participan activamente no sólo en la definición de los currículums y trayectorias educativas, sino también, como se mencionó, en otorgar puestos de trabajo remunerados para las prácticas profesionales de los estudiantes: entre un 15% y un 20% de todas las empresas participan en estos programas de aprendices en Finlandia, Noruega y Suecia, mientras que en Dinamarca dicho porcentaje se eleva al 40%.
En otras palabras, a pesar de oponerse inicialmente a las mejoras sociales/laborales, los empresarios escandinavos aprendieron eventualmente a utilizar lo que era visto como una carga en una verdadera oportunidad. Hoy los países escandinavos producen y exportan bienes altamente especializados y con un alto contenido tecnológico y de conocimiento a pesar -o probablemente gracias- a sus políticas sociales y laborales.
Sobre el 40% de las exportaciones suecas y danesas corresponden a productos de alta tecnología (maquinaria especializada, aparatos eléctricos y electrónicos, vehículos motorizados, productos farmacéuticos). El caso de Dinamarca es particularmente interesante, dado que hasta bien avanzado el siglo veinte, su principal exportación eran productos agrícolas. Hoy, el sector exportador dominante es la industria química (particularmente farmacéuticos, con un 15,9%), seguido de maquinaria industrial (11,9%) y equipos electrónicos (7,2%).
En síntesis, los datos disponibles muestran que existe una estrecha relación entre menores horas trabajadas y mayor productividad. ¿Cómo se logró que trabajando menos, se produjera más?
Salarios de los Parlamentarios Suecos
A cada inicio de mandato, los 349 diputados suecos reciben -igual que el presidente del Parlamento- una tarjeta anual para utilizar el transporte público. Los carros oficiales son pocos, y tienen uso limitado. El Parlamento posee solo tres vehículos, del modelo Volvo S80.
"No es un servicio de taxi", explica René Poedtke, del sector administrativo del Parlamento. En Suecia, el único político que tiene derecho a carro de forma permanente es el primer ministro. El carro pertenece a la flota de la policía secreta sueca, la Säpo (Säkerhetspolisen).
El salario bruto de un diputado del Parlamento sueco es de 66.900 coronas suecas al mes (unos 7.200 dólares). Si un diputado tiene la base electoral fuera de Estocolmo, puede solicitar el llamado 'traktament', una ayuda para los días de la semana en los que trabaja en la capital del país.
Un vistazo a los precios de Estocolmo da una noción de lo que se puede comprar en la capital sueca con 110 coronas: un café con tres o cuatro 'bullar' (los tradicionales panes dulces suecos que acompañan el café), o una pizza con un refresco, o una ración del tradicional plato de 'köttbullar', las albóndigas suecas con mermelada de arándanos rojos y puré de patata.
La decisión de establecer salarios para los parlamentarios se tomó, según consta en los archivos del Parlamento, tras llegar a la conclusión de que ningún ciudadano debería verse "impedido de convertirse en diputado por razones económicas".
Y ningún diputado tiene el privilegio de aumentarse el salario: en Suecia, los salarios de los parlamentarios los determina un comité independiente llamado Riksdagens Arvodesnämd.
Este comité está formado por tres personas: el presidente, que por regla general es un juez jubilado, y dos representantes, que suelen ser ex funcionarios públicos o periodistas.
Ex-presidente de la Corte de Apelación de Estocolmo, Hirschfeldt explica que el comité se reúne una vez al año, tras el receso del verano europeo.
La decisión del comité es soberana: no se puede impugnar y no tiene que someterse a votación en el Parlamento.
Alojamiento y Oficinas de los Parlamentarios
El apartamento para funcionarios del diputado Per-Arne Håkansson tiene 46 metros cuadrados. Solo los políticos con base electoral fuera de la capital, y que no poseen inmuebles en Estocolmo, tienen derecho a vivir en apartamentos para funcionarios. Los apartamentos tienen un promedio de 45,6 metros cuadrados. Los que constan de una sola pieza tienen sólo 16 metros cuadrados.
En estos inmuebles no hay lavadora, ni lavaplatos, ni siquiera cama matrimonial. En todos los edificios de apartamentos sin habitación las lavanderías son comunitarias, y los diputados tienen que hacerse la colada.
Además, son los propios parlamentarios los que cocinan y limpian la casa. Y todavía hay más: los apartamentos son exclusivamente para los parlamentarios. Los cónyuges, familiares y afines no tienen derecho a vivir ni tan solo a pernoctar en un piso propiedad del estado sin pagar.
Las oficinas parlamentarias de los diputados suecos tienen una media de 15 metros cuadrados y una decoración frugal. Los despachos más pequeños del Parlamento llegan a tener siete metros cuadrados.
En el pasillo de cada anexo parlamentario hay un mostrador con los periódicos del día y publicaciones diversas. No hay camareros y hay que pagar por la comida.
Asesores y Asistentes Parlamentarios
En el sistema sueco, cada partido político representado en el Parlamento recibe fondos restringidos para contratar a un grupo de asistentes y asesores, que forman el llamado secretariado del partido. Y este grupo de funcionarios atiende, colectivamente, a todos los diputados de un partido.
Es decir: los parlamentarios comparten un grupo de asesores y asistentes que, entre otras actividades, preparan análisis políticos y se encargan de las relaciones con la prensa.
Según el politólogo sueco Rune Premförs, que los parlamentarios tengan asesores particulares es una aberración. "¿Por qué todos esos recursos deberían estar a disposición de un solo político si se pueden compartir?
Lo que un parlamentario necesita es información y consultoría de calidad para ayudar a sus actividades y a su toma de decisiones. En Suecia, uno de los sectores del Parlamento que más se amplió en los últimos veinte años fue el RUT (Servicio de Investigaciones del Parlamento), que proporciona todo tipo de investigaciones, estadísticas y consultorías especializadas a parlamentarios de todas las siglas", explica Premförs.
Sistema de Pensiones Sueco: Cuentas Nocionales
La novedad más sustancial del sistema de pensiones creado hace más de veinte años en Suecia para reemplazar un sistema quebrado de reparto fueron las así llamadas cuentas nocionales que introducen una contabilidad de los “derechos de pensión” que las conforman y, por ello, del monto de las pensiones resultantes, inspirados en el sistema de capitalización individual (el sistema de capitalización chileno fue un importante referente).
El monto de la pensión individual que se recibe de esta parte del sistema contributivo está determinado por las cotizaciones efectivas realizadas durante toda la vida laboral, las que permiten obtener los así llamados “derechos de pensión”, que son como acciones cuyo valor real va a depender del haber del sistema de pensiones. Al momento de jubilarse, se dividen los derechos acumulados en una cuenta nocional individual por los años restantes de expectativa de vida para el grupo o cohorte de edad al que pertenece el jubilado, obteniendo así la cantidad de derechos de pensión anuales que definirán el monto de la pensión.
Este paso de un monto fijo de la pensión a derechos de pensión, cuya cantidad depende de los aportes totales reales del trabajador y cuyo resultado en término de pensión se ajusta de acuerdo a la sostenibilidad global del sistema, es el cambio más novedoso del nuevo sistema sueco y lo que lo contrapone a aquellos sistemas de reparto, hasta hoy predominantes, que establecen montos determinados de las pensiones en base a criterios que no se basan en los aportes reales realizados por el trabajador en cuestión ni toman en consideración la sustentabilidad del sistema.
Ejemplo Práctico del Cálculo de la Pensión
Tomemos el caso de Sven Svensson que ha trabajado durante 40 años ganando un salario bruto anual promedio de 214.000 coronas lo que da una cotización anual (16%) de 32.000 coronas. El total acumulado durante 40 años será entonces de 1,28 millones de coronas a lo cual hay que sumarle los reajustes o “intereses” correspondientes a estos aportes que se calculan siguiendo el reajuste anual promedio de los sueldos y salarios. Supongamos que estos intereses hayan sido, en promedio, 2% al año. Esto da un aumento total acumulado de las cotizaciones de Sven de 653.863 coronas, lo que eleva su fondo de derechos de pensión a 1.932.863 coronas al momento de jubilarse a los 65 años.
Es sobre esta base que se calculará la pensión de Sven, para lo cual se dividirá esa cantidad de derechos de pensión por los años de expectativa promedio de vida restantes para personas que en ese momento, tal como Sven, cumplen 65 años. Digamos que esta cifra sea 18,3 años. Ahora bien, para evitar una caída demasiado brusca del ingreso al momento de jubilarse, es decir, una tasa de reemplazo demasiado baja, se ha introducido una modificación en el sistema que adelanta los “intereses” o reajustes futuros de los derechos de pensión de Sven.
Como el porcentaje de esos reajustes (equivalentes, como ya se indicó, a la variación media de los salarios) es desconocido, la ley ha establecido una cifra anual hipotética del 1,6%. Esto hace que, hechos todos los cálculos pertinentes, el resultado de la división sean derechos de pensión equivalentes a 124.701 coronas anuales para Sven (sin estos ajustes, esta cifra hubiese sido sólo 103.621).
Ahora bien, esta cifra se recalculará año a año dependiendo del desarrollo medio de los ingresos, a lo que se le deducirá el 1,6% anual ya adelantado. Sin embargo, como ya se apuntó, también podría reducirse de aplicarse el freno que reduce el valor de los derechos de pensión para restablecer el equilibrio del sistema.
A esta pensión básica, pagada con las cotizaciones de los trabajadores activos más el rendimiento de los fondos colectivos de capitalización (los AP-fonderna), Sven sumará el resultado de sus fondos de capitalización o pensión de premio más otros ingresos complementarios derivados de depósitos realizados por sus empleadores en base a acuerdos con los sindicatos y del rendimiento de sus ahorros privados para la pensión.
Entre las grandes ventajas de este sistema está, tal como en el de capitalización individual, el fuerte incentivo que su misma construcción genera para postergar la fecha efectiva de retiro. La edad mínima de jubilación es de 61 o 62 años, dependiendo del año de nacimiento del jubilado, y el incentivo a postergar la jubilación está dado por el hecho de que el divisor que da el monto efectivo de la pensión a recibir varía con esa decisión.
Así, si Sven en nuestro caso decidiese seguir trabajando hasta cumplir 70 años en vez de jubilarse a los 65, el divisor que determina el monto de su pensión no sería 18,3 sino 13,3 (que es lo que queda de la expectativa promedio de vida de la cohorte de edad de Sven cuando él cumple 70 años) lo que, hechos los cálculos del caso, le daría una pensión bruta de unas 170.000 coronas anuales en vez de 124.701, es decir, un 36% mayor. Además, Sven podría seguir trabajando a pesar de haberse jubilado con efectos solamente positivos para su pensión ya que sus derechos a la misma aumentarían en la medida que hiciese nuevas cotizaciones al sistema.
Un aspecto importante que merece ser destacado es que este sistema no contiene elementos internos de redistribución entre los pensionados (la así llamada “solidaridad intrageneracional”). Cada jubilado recibe una pensión contributiva contabilizada de acuerdo con el total de su aporte previsional, lo que no se comparte de manera alguna con otros jubilados, ya que los “derechos de pensión” son de su exclusiva propiedad.
Resultados del Sistema de Pensiones Sueco
El nuevo sistema de pensiones lleva ya cerca de 20 años en pleno vigor y ha sido puesto a prueba por escenarios críticos, como los derivados de la crisis de 2008-2009, mostrando una gran solidez, pero también la necesidad de realizar ciertos ajustes para evitar una volatilidad demasiado alta del monto de las pensiones.
El sistema sueco no sólo ha sido estudiado intensamente, sino que también obtiene excelentes resultados comparativos, como queda reflejado en la medición más prestigiosa al respecto, el Melbourne Mercer Global Pension Index 2019. En ese ranking se comparan diversos aspectos -adecuación, sostenibilidad e integridad- de los sistemas de pensiones de 37 países ubicándose Suecia en el quinto lugar (Chile está en el décimo). Tomando en consideración sólo lo relativo a la sostenibilidad financiera del sistema, se ubica en el cuarto lugar (Chile está en el quinto).
Hay, sin embargo, un aspecto que puede ser considerado problemático: el precio de la sostenibilidad del sistema es una tasa de reemplazo relativamente modesta. Según los datos de la OCDE para 2018, el monto de la pensión respecto del último salario (considerando un salario medio) alcanzaba, en términos brutos, el 54,1%, ocupando el lugar 13 para los hombres y 12 para las mujeres entre los 37 países de la organización. En términos netos, con 53,4%, la posición relativa de Suecia se deterioraba aún más, quedando en el lugar 19 en el caso de los hombres y 18 en el de las mujeres.
Es importante, sin embargo, ser cuidadoso con este tipo de comparaciones, ya que si bien países como Italia, Austria o España tienen tasas de reemplazo mucho más altas que las de Suecia (91,8%, 89,9% y 83,4% respectivamente en términos netos para un salario medio), su sostenibilidad en el tiempo es muy dudosa si es que no se quiere estrangular tributariamente a la población activa y/o restringir severamente el gasto público en otras áreas. De hecho, mientras que el año 2015 se dedicaba en Suecia un 14,4% del presupuesto fiscal a la mantención de los adultos mayores, en España se dedicaba el 25,2%, en Austria el 26,1% y en Italia el 32,2%. Se trata, en suma, de una comparación de sistemas de pensiones potencialmente quebrados con uno altamente sustentable.
Comparación con el Sistema de Capitalización de Chile
En este contexto puede ser interesante hacer algunas breves referencias comparativas al sistema chileno de capitalización, que en términos de sustentabilidad financiera es equiparable al de Suecia. Como punto de partida mencionemos que, según los datos de la OCDE que hemos venido usando sobre la tasa de reemplazo, en 2018 Chile ocupaba, en términos netos, los lugares 30 y 32 respectivamente, con una tasa de reemplazo de 37,3% para los hombres y 34,4% para las mujeres (31,2% y 28,8% en términos brutos).
A simple vista, esto indicaría que el sistema sueco (con una tasa neta de 53,4% para hombres y mujeres) es muy superior al chileno, lo que contrasta con las altas tasas de rentabilidad registradas históricamente por el sistema de capitalización de Chile (que van del 4,73% anual del fondo D al 8% del fondo C) que superan de lejos la valorización, con un promedio anual real en torno al 2%, de las cuentas nocionales suecas. Esta aparente contradicción encuentra su explicación en una serie de factores clave para el resultado de cada sistema.
Diferencias Sistémicas y de Contexto
En primer lugar, tenemos lo que podemos denominar diferencias sistémicas o de diseño propiamente tales, es decir, aquellas referidas a los parámetros de funcionamiento del sistema. De particular relevancia es la significativa discrepancia respecto del porcentaje de la cotización obligatoria, con un 10% en Chile y 18,5% en Suecia, lo que según la OCDE aumentaba a 12,4% en Chile y 21,7% en Suecia al sumarle otros ítems relacionados. Luego tenemos un sistema, el sueco, donde en la práctica todo ingreso laboral cotiza y otro, el chileno, donde por largo tiempo se han hecho significativas excepciones al deber de cotizar, en especial para el caso de los ingresos de los trabajadores independientes.
En segundo lugar, y de igual o incluso mayor importancia aún, tenemos las diferencias de contexto o estructurales referidas, en lo fundamental, a la composición y funcionamiento del mercado de trabajo de cada país. A este respecto las diferencias son realmente considerables. Primero, en cuanto a la cobertura de ambos sistemas, teniendo Suecia un nivel de empleo mucho más alto que el de Chile (76,4% y 63,3% de la población entre 15 y 64 años respectivamente), diferencia que debería ampliarse de manera significativa si sólo considerásemos el empleo formal, que es el decisivo para el tema de las pensiones, pero lamentablemente no disponemos de estadísticas suecas para establecer una comparación. Luego tenemos la densidad de cotizaciones, que es uno de los aspectos más relevantes para determinar el monto de las pensiones y, por ende, el nivel de la tasa de reemplazo. Este es, junto con la baja tasa de cotizaciones, un reconocido talón de Aquiles del sistema chileno con sus amplias lagunas previsionales. La densidad de cotizaciones apenas supera el 50% en Chile, siendo, además, muy variable de acuerdo con el género y el nivel socioeconómico del trabajador respectivo. En contraste, en Suecia tenemos una densidad de cotizaciones que está en torno al 90%.
Como se puede apreciar, los resultados insatisfactorios del sistema chileno de pensiones contributivas no tienen que ver con el sistema de capitalización individual en sí mismo, sino con significativas inadecuaciones de diseño y serios problemas estructurales del funcionamiento del mercado laboral. El que así y todo se hayan podido alcanzar las tasas de reemplazo que se han logrado es testimonio de su notable capacidad para rentabilizar los ahorros previsionales. Bajo las condiciones de diseño (nivel y generalidad de las cotizaciones) y estructurales (altos niveles de empleo formal y gran densidad de las cotizaciones) con las que ha operado el sistema sueco, el sistema chileno tendría, sin lugar a duda, resultados ampliamente superiores a los que se han logrado en Suecia.
Propuesta de Pensiones Nocionales de la Oposición
Hace muy poco, el 29 de julio, la oposición dio a conocer en la Comisión de Trabajo del Senado su propuesta de reforma del sistema de pensiones chileno. Entre otros aspectos, se hace allí referencia explícita a una “pensión nocional” para cuyo financiamiento se utilizaría la totalidad del aporte adicional del 6% del salario bruto actualmente en consideración. A su vez, la contabilidad de esta “pensión nocional” se basaría en cuentas de tipo nocional que guardan alguna similitud con las de Suecia. Sin embargo, las diferencias son notables y quisiera dejar constancia de ellas a fin de contribuir el debate.
La primera gran diferencia es que las cuentas nocionales suecas son parte, en lo fundamental, de un sistema de reparto, es decir, en el que las pensiones se financian con los aportes corrientes de los trabajadores en actividad y no con los fondos acumulados en sus cuentas individuales por los trabajadores retirados. En la propuesta de la oposición que estamos comentando se crea, en cambio, un fondo real de capitalización colectiva donde se depositan las contribuciones de los trabajadores activos a fin de financiar las futuras pensiones. Se trata, por lo tanto, de un sistema de capitalización colectiva y no de reparto.
La segunda diferencia significativa es que el sistema de cuentas nocionales suecas excluye la redistribución o las transferencias (“solidaridad” o “reparto” en el sentido común del término) de unos jubilados a otros. Los aspectos redistributivos -que se realizan mediante diversos subsidios, la protección del ingreso en la vejez y la pensión de garantía- no se financian con fondos provenientes del sistema de pensiones contributivas, sino del presupuesto corriente de la nación.
Tabla Comparativa de Sistemas de Pensiones: Suecia vs. Chile (Datos OCDE 2018)
| Indicador | Suecia | Chile |
|---|---|---|
| Tasa de Reemplazo Neta (Hombres) | 53.4% | 37.3% |
| Tasa de Reemplazo Neta (Mujeres) | 53.4% | 34.4% |
| Cotización Obligatoria | 18.5% | 10% |
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