Este artículo analiza el contenido variable del derecho a la seguridad social en nuestro constitucionalismo a través del tiempo, a partir de su origen, nacimiento y reforma, basado en antecedentes históricos, doctrinales y, en menor medida, jurisprudenciales, ofreciendo a la vez una visión retrospectiva y prospectiva sobre el desarrollo constitucional en la materia.
Este derecho forma parte de los derechos sociales, que son poderes o facultades de las personas para solicitar y, eventualmente, exigir ciertas prestaciones, servicios y programas de parte de la sociedad y del Estado.
Ellos constituyen derechos de segunda generación cuyo objeto es fortalecer la autodeterminación de las personas, mediante la remoción de impedimentos fácticos a la libertad e igualdad, perfeccionando así el contenido de los derechos civiles y políticos, que son los derechos de primera generación. Los derechos sociales tienden a "restablecer una igualdad de partida" y su consagración jurídica representó el tránsito desde una democracia política a una democracia social, la que se ha asentado sobre las bases de un estado liberal modificado desde la Primera y Segunda Guerra Mundial.
El derecho a la seguridad social se encuentra asegurado en el art. 19 N0 18 de la Constitución Política de 1980, aunque la Constitución también contempla otras normas relacionadas indirectamente con este derecho, las que no son objeto de estudio en esta oportunidad.
Este derecho surgió en nuestro constitucionalismo en 1970, con ocasión de la reforma constitucional de la Ley No 17.398, la que agregó un No 16 al art. 10 de la Constitución Política de 1925, con el objeto de asegurarlo acorde a las tendencias constitucionales e internacionales.
Con anterioridad, la Constitución Política de 1925 aseguró solamente la protección a las obras de previsión social en su art. 10 No 14, el cual además consagró el deber estatal de velar por la salud pública y el bienestar higiénico del país. A pesar de lo limitado de este precepto, éste constituyó un avance en nuestro constitucionalismo, pues fue una de las manifestaciones del constitucionalismo social que surgió luego de la Gran Guerra y marcó una ruptura clara con las dos constituciones precedentes -de 1833 y 1828-, las que, respectivamente, sólo encomendaban a las municipalidades cuidar en su territorio de la policía de salubridad, comodidad, ornato y recreo en su art. 128 No 1o y otorgaban atribuciones a la municipalidades para promover y ejecutar mejoras sobre la policía de salubridad y comodidad en su art. 122 2a. Por lo expuesto, el art. 10 No 14 de la Constitución Política de 1925 constituye el punto de partida de nuestra indagación.
Asimismo, este trabajo evidencia que el derecho a la seguridad social ha figurado prominentemente en las diversas constituciones inspiradas en el constitucionalismo social y en los instrumentos jurídicos internacionales más relevantes sobre derechos humanos. Nuestro constitucionalismo se incorporó a esta tendencia en 1925, mediante el tímido aseguramiento de la protección a la obras de previsión social y el deber estatal de velar por la salud pública y el bienestar higiénico del país, lo que permitió el desarrollo de un conjunto de instituciones y órganos de la seguridad social, tanto fiscales, semifiscales, como privados, mediante el cual el Estado, la sociedad y los propios beneficiarios procuraron la atención y satisfacción de diversas contingencias sociales, aunque sin una política pública sistémica y unitaria al respecto.
Del mismo modo, basado en los principios rectores de la seguridad social acuñados por la doctrina especializada, este trabajo evidencia que el derecho a la seguridad social ha tenido un contenido variable, tanto en la Constitución de Política de 1925, luego de la reforma constitucional de la Ley No 17.398, de 1970, como en la Constitución Política de 1980.
Pese a que ambas constituciones no adoptaron la mayoría de dichos principios rectores, la Constitución Política de 1980 constituyó una clara regresión constitucional en perspectiva doctrinal e histórica. Lo anterior significó que principios rectores de la seguridad social que estaban presentes en el precepto constitucional aprobado en 1970, como la universalidad objetiva y la solidaridad, estuvieren ausentes en el de 1980, el que además elevó a la categoría de principio rector de la seguridad social al principio de subsidiariedad, no obstante la opinión en contrario de la doctrina especializada.
Dada la supresión del principio de universalidad objetiva, el derecho a la seguridad social asegurado en 1980 constituyó un continente casi sin contenido constitucional, como lo sugirió -con otras palabras-, parte de la doctrina extranjera y la oposición democrática, ya que aquél discurrió mayormente sobre la relación Estado-Sociedad en esta materia, bajo una clara inspiración neoliberal.
Con todo, este trabajo constata, por una parte, que existe en la doctrina contemporánea una postura que persigue aumentar el contenido normativo de este derecho mediante la incorporación directa del derecho internacional de la persona humana al derecho interno y, por otra parte, que la jurisprudencia constitucional ha dado un contenido mínimo a aquél en los últimos años.
Ambos procesos pueden incidir en una expansión eventual del contenido normativo del derecho constitucional en estudio, por lo que, de perdurar y profundizarse, éste podría desarrollarse acorde a las exigencias de una democracia constitucional y social, razón por la cual sostengo que actualmente dicho derecho es un continente en busca de su contenido.
Antecedentes doctrinales y jurídicos
Aspectos doctrinales
La seguridad social puede ser conceptualizada desde múltiples puntos de vista, constituyendo un objeto de estudio específico y distinto a la política social.
Así, desde un punto de vista orgánico, es el conjunto de órganos públicos que tiene por misión la prevención y satisfacción de las contingencias sociales que afectan a la población. Por otro lado, desde un punto de vista funcional, es el conjunto de actividades y medidas ejecutadas por prestadores de servicios, cualquiera sea su naturaleza, para prevenir y satisfacer contingencias sociales. Desde un punto de vista institucional, es el patrón continuo, estable, regular y autosostenible de acciones originado por la existencia de contingencias sociales. Finalmente, desde un punto de vista jurídico, es el conjunto de normas jurídicas y principios interpretativos que regulan prevención y satisfacción de contingencias sociales, tanto en sus aspectos orgánicos como funcionales.
La seguridad social se opone a la previsión social, por lo que comprende los seguros sociales universales, públicos y de carácter no previsional establecidos en interés de la colectividad, regidos por el derecho público y que originan un servicio público, los que funcionan basados en la justicia distributiva, el derecho a la vida digna y el bien común. No obstante ser debatible, la seguridad social comprende a lo menos los seguros sociales, la asistencia social y las prestaciones familiares.
Para efectos de su eficacia o identidad, la seguridad social se inspira en algunos principios rectores clásicos, los que varían en la doctrina especializada. En la doctrina nacional, Novoa y Humeres mencionan los principios de universalidad objetiva, universalidad subjetiva, integridad o suficiencia, unidad y solidaridad, en la primera edición de su obra sobre derecho de la seguridad social. Bowen, por su parte, identifica el principio de universalidad objetiva con el principio de integridad y agrega el principio de internacionalidad.
Basado en estos autores, podemos señalar que el principio de universalidad objetiva consiste en que la seguridad social debe extenderse a todas las contingencias sociales de carácter no voluntario, como enfermedad, desempleo, vejez, invalidez, muerte, maternidad, sobrevivencia y salud y riesgos ocupacionales, comprendiendo en etapas más avanzadas las que afectan lo social, económico y cultural; el principio de universalidad subjetiva significa que la seguridad social debe comprender sobre una base no discriminatoria a toda la población, independiente de su estado ocupacional, laboral, remuneracional, marital, género, etc.; el principio de integridad o suficiencia apunta a que la seguridad social debe otorgar prestaciones o beneficios médicos, económicos y familiares que satisfagan totalmente las consecuencias directas de una contingencia social, solucionando el caso que afecta a un miembro de la población; el principio de unidad se traduce en una orientación sistémica, unitaria y estructurada de la seguridad social, como una política pública coordinada, integral, uniforme y de conjunto; el principio de solidaridad sugiere que detrás de la seguridad social se encuentra un esfuerzo comunitario, pues todos los integrantes de la comunidad deben cooperar a la obtención de sus objetivos conforme a su ingreso y posibilidades, beneficiándose todos de acuerdo a sus necesidades, redistribuyendo así el ingreso nacional; finalmente, el principio de internacionalidad comporta, por una parte, la incardinación de las instituciones fundamentales de la seguridad social en un marco jurídico unitario para fines de integración internacional, y por la otra, que dichas instituciones encuentran su fuente en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo.
En la doctrina extranjera, Grzetich señala además los principios de igualdad, participación, protector y exclusividad legal. De acuerdo a este autor, el principio de igualdad en sentido no sustancial implica que deben recibirse iguales prestaciones ante idénticas contingencias sociales, mientras que en un sentido sustancial supone que dichas prestaciones deben ser iguales o uniformes en su monto, sin respecto de la contingencia y el beneficiario. El principio de participación significa que los beneficiarios de la seguridad social deben participar en su gestión en forma directa, efectiva y concreta, como contrapartida de su obligación de financiar aquélla. El principio protector reposa en el carácter tutelar de la seguridad social, como estatuto y régimen, por lo que las normas oscuras, pruebas dudosas y conflictos de normas jurídicas deben resolverse en favor del beneficiario. Finalmente, el principio de exclusividad legal se traduce en que, por razones de estabilidad jurídica, la ley -y no el seguro privado-, constituye la fuente única de la seguridad social desde un punto de vista histórico, sin perjuicio de la obtención de beneficios complementarios mediante la celebración de convenios colectivos.
Por su relevancia para el ordenamiento constitucional chileno, es menester referirse al tratamiento que la doctrina especializada otorga al principio de subsidiariedad. Al respecto, Novoa se refiere a este principio con motivo de la administración de la seguridad social, lo que permite inferir que este autor no considera a dicho principio como orientador de la seguridad social; aún más, él sostiene que se trata de un principio de filosofía social y política que se puede proyectar en dicha administración mediante una participación de la comunidad, en especial de los trabajadores, en la gestión administrativa de la seguridad social, lo que él denomina gestión operativa, sin perjuicio del papel decisivo del Estado en la materia.
Así planteado, para este autor el principio de subsidiariedad equivale al principio de participación enunciado supra. Consecuentemente, Novoa rechaza por igual tanto la administración estatal exclusiva y excluyente, como la administración privada por entidades con fines de lucro, por lo que corresponde al poder político determinar la magnitud de la intervención administrativa de uno y de otros; no obstante, este autor rechaza la primacía de la actividad administrativa privada con fines de lucro y un papel administrativo residual y menor del Estado
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