El Decreto Ley 3.500, que crea el sistema de Capitalización Individual y la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, se publica en noviembre del año 1980, entrando en vigencia en Mayo del año siguiente.
La tramitación del proyecto de decreto ley se inicia en base a un anteproyecto de reforma previsional elaborado al interior del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, liderado por el Ministro del ramo Sr. José Piñera Echeñique, y desarrollado por una Comisión Conjunta Legislativa, reforma previsional que surge en segundo lugar de la agenda del Ministerio del Trabajo luego de involucrarse en la reforma a la legislación laboral del denominado Plan Laboral.
Las ideas matrices del proyecto fueron presentadas a consideración del Presidente de la República y de la Junta de Gobierno el 16 de abril de 1980, para ser finalmente expuestas al público en el discurso del 1° de Mayo de ese año. El anteproyecto siguió avanzando en su desarrollo al interior del Ministerio del Trabajo, hasta fines de julio de 1980, fecha en la cual fue paralizado con ocasión del plebiscito sobre nueva Constitución Política.
Los documentos relevantes para la presente historia de ley que integran el archivo de la Biblioteca, se inician con una Nota de la abogada de la II Comisión Legislativa, doña María A.
Cabe hacer presente que el proyecto de Decreto Ley que dio origen al DL 3500 fue tramitado conjuntamente al proyecto de Decreto Ley N° 3501, que fija nuevo sistema de cotizaciones previsionales y deroga disposiciones legales que indica, separándose los respectivos documentos de cada proyecto.
La afiliación al Sistema es única y permanente. Si el capital y reservas de una Administradora se redujeron de hecho a una cantidad inferior al mínimo, ella estará obligada a completarlo dentro del plazo de seis meses.
Artículo 33.- Al incorporarse a una Administradora, ésta proporcionará al afiliado una libreta en la que se estampará el número de cuotas registradas en la cuenta individual y su valor a la fecha de cada asiento.
Artículo 39.- La Reserva de Fluctuación de Rentabilidad se formará con los excesos de rentabilidad del respectivo Fondo que supere en un mes la rentabilidad promedio de todos los fondos en más de 2 puntos o en más del cincuenta por ciento de dicha rentabilidad promedio mensual y usando la cantidad que resulte mayor entre ambas, que estará expresada en cuotas del respectivo Fondo de Capitalización de acuerdo a lo que determine el reglamento.
Disuelta la Administradora, esta se liquidará por el Superintendente de Instituciones Administradoras de Pensiones o por alguno de los funcionarios de su dependencia, de acuerdo a las normas que regulan la liquidación de las Sociedades Anónimas, y el Fondo se liquidará de acuerdo a lo que dispone el artículo 42.
La pensión de invalidez se devengará desde la fecha que determine la Comisión a que se refiere el artículo 11, la que no podrá ser inferior a aquella en que el afiliado enteró la última cotización.
ARTICULO 56 - 2.- Si la invalidez absoluta se produce en el tiempo en que el afiliado no se encontrare cotizando en los términos establecidos en el artículo 56, podrán disponer del saldo de su cuenta individual, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 61.
Artículo 63.- En caso que destinando parte del saldo acumulado en su cuenta, el afiliado contrate un seguro de acuerdo a lo establecido en el artículo 61, N° 1, que contemple una renta vitalicia no inferior al setenta por ciento del promedio de sus remuneraciones o rentas imponibles mensuales de los últimos diez años, debidamente actualizadas de acuerdo a lo que se dispone en el inciso tercero, podrá disponer libremente del excedente por sobre lo pagado por concepto de prima. Si efectuado el cálculo de acuerdo a este artículo, la cuota de retiro mensual resulta inferior a la pensión mínima de vejez establecida en el artículo 74, la cuota deberá ajustarse a esa suma.
Artículo 84.- Los trabajadores dependientes que se incorporen al sistema que establece esta ley, estarán afectos a los regímenes de Sistema Unico de Prestaciones Familiares, de Subsidio de Cesantía y de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, establecidos en los decretos leyes N°s. 307 y 603, de 1974 y en la ley N° 16.744, respectivamente.
Artículo 92.- Facúltase al Presidente de la República para que dentro del plazo de noventa días contados desde la publicación de esta ley y mediante decreto con fuerza de ley, dictado a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, fije el Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Instituciones Administradoras de Pensiones, su organización y atribuciones.
El sistema de capitalización individual que se propone, está expuesto a diferentes riesgos: Disminución de la tasa de interés; malas inversiones; depreciación monetaria; crisis económicas derivadas de factores económicos nacionales e internacionales, etc.
Es obvio que cualquier sistema de pensiones está afecto a riesgos. El sistema de reparto, si bien teóricamente pretende eliminar estos riesgos, en la práctica se ha visto afectado por riesgos similares, y peor aún añade otros adicionales. Estos riesgos por su magnitud, han debido transferirse a los afiliados.
2.a) Pensión mínima garantizada que elimina el riesgo para los sectores de los trabajadores con menores ingresos.
2.b) Rentabilidad mínima garantizada al ahorro previsional en caso de rendimiento anormalmente bajos en relación al promedio del sistema. Esto de hecho excluye los efectos extremos de “malas inversiones” que menciona el informe a no ser que dichas “malas inversiones” hayan sido elegidas por todo el sistema lo cual resulta bastante improbable.
Es efectivo que el sistema no garantiza una rentabilidad real de los capitales para mediciones de rentabilidad en períodos breves de tiempo, como un mes o un año. Sin embargo, no es así para períodos más largos en que los resultados negativos de uno o dos años son sobre compensados por los resultados positivos.
La afirmación anterior sólo podría ser válida en caso que hubiera una ausencia total de competencia entre administradoras o en caso que la tasa de interés estuviere fijada. Existiendo competencia, el Ejecutivo o Director de una administradora, tendrá como interés primordial el que el Fondo respectivo tenga una buena rentabilidad, de manera que éste se incremente por ésta y por la entrada de nuevos imponentes que se verán atraídos por los buenos resultados. No hay otra manera de que un fondo tenga buena rentabilidad, más que cada una de sus inversiones la tenga.
Parece más razonable suponer que por la naturaleza misma de las administradoras, existirá un alto grado de competencia para ofrecer este servicio. Aún más, al establecer las características de las administradoras, se ha tenido muy especialmente en cuenta el requerir, a fin de que exista competencia, los mínimos requisitos de formación y operación posibles, sin perjuicio de cautelar en todo momento la solvencia de los fondos.
En efecto, el tipo de instrumentos en los cuales se podrá invertir están definidas en la Ley. También está definido en la ley el mínimo del límite máximo por instrumento genérico que podrá fijar el Banco Central. La diversificación de la cartera por emisor está totalmente definida en la Ley.
Desde el día 2 de mayo, cuando comenzó a operar la Reforma Previsional, la publicidad desplegó sus alas en los medios de comunicación. El "consumidor" a conquistar para las nuevas Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFP) son los tres y medio millones de trabajadores que hay en el país.
Una de ellas, de un importante grupo económico, destinó más de cinco millones de dólares para la etapa de "lanzamiento". Otra, más "modesta", sólo gastará 300 mil dólares.
Patricio Merino, gerente general de la AFP Hábitat, dice que la promoción "como todo costo, es pagado por el cliente, es decir, por el afiliado". A su juicio la publicidad "no es un factor decisivo".
Todas las AFP, sin embargo -hay once funcionando y otras cuatro por constituirse- invirtieron recursos en la imagen. Locales de atención a lo largo del país, promotores que visitan a empresas y personas, una atención personalizada -"tratando que fuera más eficiente que la de las Cajas", dijo un ejecutivo de una AFP- y el atractivo del aumento de la remuneración líquida para quienes se trasladan son los "anzuelos" para los imponentes.
Para el ex ministro del Trabajo José Piñera -actual titular de Minas-, uno de los autores de la Reforma Previsional, resultó imposible resistir la tentación.
Comentó: -Este es el día más importante de las últimas décadas para todos los trabajadores chilenos... Las perspectivas que entrega la nueva previsión a los trabajadores y sus familias van a incrementar sustancialmente no sólo la posibilidad de bienestar futuro, sino también la cultura económica de los trabajadores, que producirá un cambio en libertad.
Y, en una, se aseguró que en los primeros dos días se agotaron los 30 mil formularios de inscripción que se habían confeccionado.
Para Juan Raúl Ventura, abogado, director de AFP San Cristóbal, y una de las personas que participaron en la discusión de esta "modernización" (fue subsecretario del Trabajo), en estos momentos hay una situación especial: -La aparición de estas AFP es un ejemplo de laboratorio de la libre competencia. Es un caso único. Once empresas, con secreto previo, entraron a funcionar en un solo día con capitales poderosos. Y hay una guerra de eficacia, de precios para conquistar el mercado.
Mientras tanto, los "consumidores" comenzaron a elegir. En esta primera semana, la mayoría miró con más atención el monto en que suben las remuneraciones.
Otros se fijan en quién o quiénes aparecen como ejecutivos, Con pocas excepciones, las recaudadoras contaban con algún rostro conocido, generalmente un ex ministro o prominente "Chicago boy".
Fernando Léniz, ex ministro de Economía y actual presidente de Summa, considera que el número de estas entidades oscilará entre quince o 20 "porque la cantidad de trabajadores que estimo se afiliará en un plazo de cinco a ocho años será de tres a cuatro millones de personas. Si llegara a haber quince AFP serían 200 mil trabajadores por cada una, lo que es una cifra económica".
Según dijo Abdahl Rumie, presidente del sindicato de oficiales mercantes, acordaron rechazar la nueva previsión "con orden absoluta a los socios de no ingresar a las AFP, por no ofrecer garantías o beneficios superiores a los que otorgan las Cajas de Previsión".
Han señalado que los resultados -en última instancia lo que importa al momento de jubilar- sólo se verán en varias décadas más. Además, afirman, se pierde el principio solidario que animaba a la "antigua" previsión.
De todas las "modernizaciones" que ha implantado el gobierno, la Previsional es la que tiene efectos de más largo alcance.
Para Sergio Baeza, director de AFP Santa María, las repercusiones se producirán en el sector de la construcción. El sostiene que el mercado de letras hipotecarias se verá beneficiado con los recursos previsionales, ya que el reglamento establece que las AFP no podrán tener "menos de un 30 por ciento de la cartera invertida" en letras de crédito emitidas por instituciones financieras, donde están las letras hipotecarias.
En otras AFP, se encuentran a la espera de la "modernización" de la salud, para que el 4 por ciento que va a las prestaciones de salud pueda administrarse por el sector privado. Por ahora, mientras no sea publicado el reglamento, esa suma la recibirán los organismos estatales que atienden la salud.
Según él "la captación de fondos permitirá al sector privado disponer de dinero a un costo más bajo para proyectos rentables". Esto, junto al código minero en estudio, posibilitaría la creación de empresas que inicien la explotación en la minería del cobre. Precisa: "Nuestro interés se volcará hacia esa área de inversión. Se estima que este año 'las AFP canalizarán 200 millones de dólares, 500 millones de dólares el año 1983, y a partir del 85, 750 millones de dólares".
Fernando Léniz coloca los efectos más importantes en el plano social. Sostiene que entre las personas afiliadas al nuevo sistema se producirá un proceso pedagógico.
Según sostiene el abogado Juan Sebastián Gumucio -que trabajó durante 16 años en la Superintendencia de Seguridad Social- "no todo el dinero que llegará a las AFP es nuevo".
Estas tienen una importancia tal que según el Superintendente de AFP, Juan Ariztía, los trabajadores deben elegir la que, en el momento de la opción, esté cobrando menos.
Gumucio realizó un estudio sobre cuál sería el impacto de estas comisiones en el largo plazo y llegó a resultados sorprendentes: por ejemplo, el trabajador que gana seis mil pesos, en 45 años capitaliza sólo un 53 por ciento de lo que reuniría si no le cobraran las actuales comisiones. En cambio, un trabajador con un sueldo imponible de 50 mil pesos, a los 45 años, si se mantiene la estructura promedio de comisiones, tendrá capitalizado un 63 por ciento.
Gumucio concluye: “Por efecto de las comisiones, los trabajadores de menores recursos resultan más perjudicados que los de ingresos mayores y, en-conjunto, el sistema de capitalización individual tendría un costo que bordea el 40 por ciento de los recursos impositivos”.
Por ello, buena parte de la "estrategia" de captación de afiliados de las AFP se sustentan en las comisiones. Hasta la semana pasada, tres de ellas habían anunciado públicamente que bajarían sus montos.
Manuel Valdés, presidente de Planvital, explicó: "En esta sana competencia es probable que puedan producirse fusiones o crearse otras nuevas".
Para Fernando Léniz no existe el riesgo de que si una AFP quiebra, se produzca una falta de confianza en el sistema entero, como sucede con el mercado financiero tras la quiebra de una institución: "El fondo de pensiones de los trabajadores" -dice- "es completamente diferente de la suerte que tengan las AFP como sociedad. La inversión que se va a hacer está, y de ninguna manera puede correr los riesgos que tomarán las AFP como sociedad".
Es al parecer ese temor a cierta "inestabilidad" Io que motiva a algunas AFP a anunciar públicamente que no cambiarán las comisiones.
En San Cristóbal Juan Raúl Ventura explica que ellos fijaron inicialmente una comisión de acuerdo a preceptos técnicos -"porque no conocíamos el mercado"- y luego, tras saber cómo operaba la competencia, otra comisión, para "adecuarnos al mercado".
Patricio Merino, de Habitat, explica que ellos no modificarán la comisión "porque no vamos a jugar con ella, por el puro deseo de captar. La experiencia del sistema financiero demuestra que esas actitudes llevan a perjudicar a 105 propios afiliados".
La semana del debut terminó con dos AFP sancionadas. Aunque la Superintendencia se negó a identificarlas, se trataba de San Cristóbal y Alameda, por incurrir en faltas en sus campañas publicitarias.
La entidad fiscalizadora explicó que las AFP, cuando calculan la rentabilidad que podrían tener los fondos acumulados en el largo plazo, deberían indicar que las comisiones pueden variar, con aviso previo de 60 días. Y, además, que entre los supuestos debe estar que el trabajador no se cambia de una AFP a otra.
En cambio, el impacto que la Reforma Previsional está produciendo en los chilenos, será significativo.
| Fecha | Evento |
|---|---|
| Noviembre de 1980 | Publicación del Decreto Ley 3.500, que crea el sistema de Capitalización Individual y la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. |
| Mayo del año siguiente | Entrada en vigencia del Decreto Ley 3.500. |
| 16 de abril de 1980 | Presentación de las ideas matrices del proyecto al Presidente de la República y a la Junta de Gobierno. |
| 1 de mayo de 1980 | Exposición pública del proyecto en el discurso del 1° de Mayo. |
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