Durante las últimas dos décadas, la población migrante en Chile ha aumentado de manera muy significativa: de 184.464 extranjeros viviendo en el país en el año 2002 (INE, 2003) a cerca de un millón y medio de personas a fines de 2021 (INE y Sermig, 2022). La composición y características de esa población también ha variado en el tiempo.

Actualmente, la nacionalidad extranjera con mayor presencia es la venezolana -que asciende a un 30% de la población migrante-, seguida de la peruana (16,6%), la haitiana (12,2%) y la colombiana (11,7%).

La población migrante en Chile se ha convertido en un actor cada vez más relevante en el ámbito laboral, lo cual presenta ventajas y desafíos. Según datos de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE, trimestre febrero-abril 2022), los extranjeros son más jóvenes que los chilenos, hay una mayor proporción en edad de trabajar, presentan menores tasas de desocupación y similares niveles de informalidad. Junto con esto, la población migrante cuenta con mayores niveles de educación que la no migrante (Fuentes y Vergara, 2019; SJM y Educación 2020, 2021).

Pese a que estos factores pueden incidir positivamente en el crecimiento de la economía nacional, es importante notar que los trabajadores migrantes frecuentemente se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad. De esta manera, es muy común que experimenten una movilidad descendente en su ocupación (Hayfron, 2006), ya sea por la falta de reconocimiento de sus niveles educacionales previos, por las habilidades culturales requeridas para el trabajo, por la existencia de barreras culturales o formas de discriminación que puedan existir en el mercado laboral, entre otras razones (Laryea y Hayfron, 2005).

Esta situación se acrecienta en el caso de las personas migrantes irregulares, que suelen trabajar en condiciones aún más desfavorables, que se traducen, por ejemplo, en informalidad, peores salarios, inseguridad y falta de regulación de la relación laboral (Thayer, 2019). Además, el tener este estatus migratorio afecta su calidad de vida y la de sus familias, sus posibilidades de inserción social, así como el ejercicio y respeto de derechos humanos por razones jurídicas y prácticas (Naciones Unidas, 2014).

Actualmente, la irregularidad migratoria representa un desafío de gran magnitud para el país, no solo por su envergadura sino también por sus características. Desde 2018 en adelante ha habido un aumento exponencial de los ingresos irregulares por pasos no habilitados, originado, entre otras cosas, por las crisis humanitarias y políticas en algunos países de la región y el cierre de fronteras debido a la pandemia (SJM, 2020). Quienes ingresan al país de esta manera no tienen alternativas legales para regularizarse y la gran mayoría permanece en Chile en situación irregular.

Convocados por el Centro de Políticas Públicas UC, un grupo interdisciplinario de académicos y académicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile aportó con sus conocimientos y perspectivas para formular propuestas conducentes, por una parte, a favorecer la regularidad migratoria en Chile y, por otra, a facilitar la inserción sociolaboral de quienes migran al país.

Propuestas para Favorecer la Regularidad Migratoria

  1. Alternativas de Regularización Extraordinaria: Se propone contemplar, excepcionalmente, alternativas de regularización extraordinaria, estableciendo requisitos que permitan mitigar eventuales desincentivos o riesgos asociados. Se recomienda incorporar criterios de control y requisitos que eviten fomentar la migración irregular, como pueden ser las exigencias de no contar con antecedentes penales y el establecer una fecha de ingreso al país previa al anuncio de la medida.

  2. Flexibilización de Mecanismos Permanentes de Regularización: Se plantea avanzar en la flexibilización y ampliación de mecanismos permanentes de regularización a través de la Política Nacional de Migración, estableciendo criterios y requisitos acotados que mitiguen posibles incentivos a la migración irregular. Dentro de estos se pueden considerar aspectos que permitan una mejor inserción laboral (como contar con un contrato firmado o acreditar actividades económicas), junto con establecer criterios respecto del tiempo de estadía en el país y vínculos familiares, además de no contar con antecedentes penales.

  3. Articulación Institucional y Acceso a Derechos: En este ámbito, se recomienda aprovechar la elaboración e implementación de la Política Nacional de Migración para articular a las instituciones del Estado y así promover políticas de inclusión y asegurar en la práctica el acceso a derechos y servicios básicos para personas migrantes -sin importar su estatus migratorio-, especialmente en materia de salud, educación y protección de derechos laborales. Junto con lo anterior, es importante avanzar en programas que aborden multidimensionalmente elementos clave para la integración de las personas migrantes a nivel local, en coordinación con el gobierno central y organizaciones de la sociedad civil. En este contexto, también es relevante proteger la información personal de los extranjeros que acceden a instituciones que prestan servicios sociales y delimitar los espacios en que se realicen fiscalizaciones migratorias.

  4. Disminución de Brechas en el Ámbito Laboral: En este ámbito se propone disminuir las brechas para acceder a la certificación de competencias laborales; regular y agilizar el procedimiento de reconocimiento de títulos técnicos y profesionales; eliminar o flexibilizar el límite de trabajadores extranjeros por empresa; y establecer incentivos a la redistribución voluntaria de trabajadores migrantes por zonas geográficas y sectores económicos. Junto con eso, es fundamental potenciar políticas de integración laboral con un enfoque integral y multisectorial.

Visas y Permisos para Artistas

  • En el otorgamiento de una Visa Sujeta a Contrato de Trabajo para extranjeros que han sido contratados por alguna empresa con residencia en Chile, tiene una duración máxima de dos años.
  • Existe también la Visa Residente Sujeto a Contrato Dependiente, se otorga a los familiares del titular, duración similar, no permite trabajar.
  • Tener Representante o Productor Artístico.
  • Debe solicitar visa de turismo en el Consulado chileno respectivo, cuando no exista convenio de exención de visa de turismo.
  • Acreditar calidad de Artista.
  • El Representante o Productor Artístico debe solicitar permiso de trabajo ante el Departamento de Extranjería del Ministerio del Interior en Chile. Permite trabajar, estudiar y/o realizar actividades comerciales, plazo máximo de duración un año.

Reconocimiento de Títulos

  • La solicitud de reconocimiento de título se realiza a través de un formulario en línea.
  • A partir del 1 de mayo de 2022, el Ministerio de Relaciones Exteriores dejó de realizar el reconocimiento de títulos otorgados por instituciones colombianas.
  • Fotocopia de la cédula de identidad para el caso de los chilenos.
  • La documentación proveniente de Brasil debe ser traducida al español.
  • En el caso de los licenciados en derecho o abogados, el reconocimiento que se efectúa mediante este proceso no habilita para el ejercicio profesional.
  • Recibirás el certificado mediante correo electrónico en formato PDF.

Nueva Ley de Migraciones en Chile

Desde que asumió el gobierno de Piñera, la política migratoria ha estado en el centro de la agenda. Esto se inicia el 9 de abril de 2018 con el anuncio de un proceso de regularización extraordinario después de una década de realizado el último de estos procesos, durante el primer gobierno de Bachelet.

Al cabo de un año se habían estampado cerca de 90 mil visas temporales a migrantes que estaban en situación irregular, 12 mil de las cuales se otorgaron a personas que habían ingresado clandestinamente hasta 2021. Las poco menos de 80 mil restantes se entregaron a personas que residían en el país y habían perdido sus autorizaciones luego de haber ingresado regularmente.

Paralelamente, se establece a través de una serie de decretos administrativos un sistema de visas consulares para trabajadores, y selectivamente para el ingreso como turistas primero para personas de Haití y luego de Venezuela. El objetivo de este sistema, que hoy está consagrado en la nueva ley, es contar con un instrumento que permita impedir el ingreso a través de los consulados chilenos en el exterior a cualquier persona que quiera venir a trabajar a Chile.

Junto a estas medidas se construye un relato articulado en la idea de “ordenar la casa”, bajo el supuesto de que durante el periodo anterior la migración se había dado de manera masivamente irregular, desordenada y de modo ilegítimo.

Sobre esto es importante señalar que, si bien la migración hacia Chile, al igual que hacia otros países de la región, experimentó un fuerte crecimiento desde 2015, pasando de 500 mil migrantes residentes ese año a 750 mil en 2017 y a 1 millón 500 mil en 2020, el mismo proceso de regularización realizado en 2018 mostró que solo en torno al 1% del total de extranjeros residentes ese año había ingresado clandestinamente, y en torno al 10% estaba en condición irregular por haberle caducado los papeles.

A pesar de esto, el relato de la “casa desordenada” se instala con gran eficacia. De esta manera, no solo se abre una agenda en materia de política migratoria sino que se despliega por primera vez desde el retorno de la democracia en Chile, una política propiamente tal en este ámbito.

Hasta 2018, los gobiernos habían desarrollado acciones dispersas, fragmentadas y sin continuidad en el tiempo; pero, desde ese año, se despliega un conjunto de medidas consistentes a nivel administrativo, legislativo y de relato.

Se establecen así, al mismo tiempo, las puertas de acceso y salida de la condición de migrante. Es, en este sentido, una ley que no asegura que se pueda salir en un plazo razonable de una situación por definición transitoria, y que se convierta en una condición social permanente.

La nueva ley, sin embargo, es una normativa compleja y como tal contiene elementos que pueden considerarse avances respecto del DL 1.094[1]. Incluye por ejemplo las nociones de derechos e integración, que estaban ausentes en el anterior cuerpo legal, el que estaba exclusivamente orientado a distribuir sanciones, organizar el ingreso y egreso al territorio y establecer condiciones de acceso y permanencia en el mercado de trabajo.

Probablemente el principal avance en materia de derechos en la nueva ley es la creación de un estatuto de protección complementaria (artículo.10). Este puede ser un importante instrumento para proteger a víctimas de violencia de distinto tipo que no califiquen para acceder al estatus de refugiado.

Si bien no se logró incluir en la versión final de la ley un nivel de especificidad mayor que incluyera, por ejemplo, la protección especial para víctimas de violencia intrafamiliar, y aunque los criterios de otorgamiento de esta protección quedaron sujetos a lo que defina la Política Nacional de Migración, es una ventana que, si bien no garantiza, al menos no impide avanzar en dirección de un mejor estándar de protección de los derechos humanos.

Es importante señalar al respecto que este artículo podría dar pie para lo contrario si se implementa en el sentido de actuar como instrumento sustituto de la condición de refugiado para personas que califican para este estatuto. En esta línea existe el antecedente reciente en el uso que se le ha dado a la visa de responsabilidad democrática creada en 2018.

Muchas de las personas de nacionalidad venezolana que llegaron a partir de 2019 a la frontera norte de Chile[2] solicitando la apertura de expediente de refugiado, fueron derivados al consulado chileno en Cochabamba para iniciar allí la solicitud de esta visa especial.

En un sentido similar el hecho de que el ingreso clandestino deje de ser, con la nueva ley, un delito (artículo N°9), nos acerca al estándar internacional de derechos humanos pero al mismo tiempo expone a las personas que incurran en esa falta, a ser sometidos a una expulsión administrativa sin que se respete el debido proceso y a la legítima defensa.

De manera que esto, que en el papel puede constituir un avance, en virtud de la implementación de la política, constituye uno de los riesgos de vulneración de derechos que tiene la nueva normativa.

En relación con los derechos sociales, la ley trae avances que pueden calificarse de formales. Tanto en relación con la salud (artículo N°15) como con la educación escolar (artículo N°17), el acceso que antes estaba consagrado en documentos administrativos emitidos entre 2003 y 2017 por el ejecutivo, ahora estará plasmado en la ley.

Así, más que reconocer nuevos derechos a las personas migrantes en materia de educación escolar y salud, se sube de rango una serie de derechos ya consagrados administrativamente.

En materia laboral, por su parte, la ley explicita el hecho de que los derechos de trabajadores y trabajadoras extranjeras deben respetarse independiente que la situación administrativa sea regular o irregular (artículo N°14). Esto, a simple vista, podría considerarse un avance, sin embargo, es dudoso que así sea.

En efecto, la misma ley establece sanciones nuevas tanto para empleadores como para trabajadores que realicen actividades laborales remuneradas sin autorización o en situación irregular (artículos N°103, 109 y 117).

Ahora bien, más allá de estos tímidos y algunos casos cuestionables avances, la nueva norma migratoria establece de manera contundente algunas condiciones que van a redundar con alta probabilidad en la perpetuación del estatus legal precario o incompleto de las personas migrantes.

En la discusión, el gobierno planteó que sin este artículo se estaría incentivando una migración con el solo propósito de “cobrar bonos”. Ello expresa un desconocimiento importante de la realidad de las personas migrantes que viven en nuestro país y sus motivaciones, pero sobre todo es contradictorio con el relato que desplegó el propio gobierno.

Durante los últimos tres años de tramitación, el ejecutivo este insistió en que con la nueva ley se ordenaría la casa, se transparentarían los motivos de las personas y ya nadie podría engañar al sistema. Es paradojal que argumente para mantener una restricción, que las personas engañarán al sistema.

Esta paradoja creo que muestra que el propio gobierno en el fondo duda de la eficacia de la capacidad de la nueva reglamentación para garantizar una migración ordenada y regular.

Al respecto se pueden señalar cuatro elementos que van a redundar en un incentivo a la irregularidad de origen, aquella que se produce como consecuencia del ingreso clandestino, y la devenida, que afecta a quienes habiendo ingresado regularmente por algún motivo pierden la documentación.

El primero de ellos es el sistema de visas que replica una lógica que en sí misma no es un obstáculo para la regularidad, como lo demuestra en parte su implementación en Australia, Canadá, y parte importante de la Unión Europea, pero que para el caso de Chile sin duda lo será.

La ley crea cuatro categorías para el ingreso autorizado: permanencia transitoria, residente oficial, residente temporal y residente definitivo, las que por sí solas resultan razonables.

La nueva ley consagra un sistema de visas consulares para trabajadores que establece que, con la excepción de quienes ingresen con permiso transitorio (artículo N°27), todo migrante deberá venir con una autorización tramitada en el consulado de su país de origen.

La promoción de esta medida en base a la idea de que ordenará la migración se basa en una serie de supuestos erróneos. Asume por ejemplo que el mercado de trabajo puede adaptarse a esta nueva realidad, creando mecanismos de acceso formal que superen la separación geográfica de la demanda de trabajadores en la sociedad de destino y la oferta de fuerza de trabajo en las de origen.

Finalmente se presenta como un instrumento para el ingreso de personas, cuando en la práctica funciona como dispositivo de rechazo de los ingresos. En este sentido solo basta constatar que desde que fueron decretadas en 2018 las visas consulares de oportunidades laborales y de responsabilidad democrática, se han aprobado respectivamente en torno al 17% y al 26% de las solicitudes ingresadas (SJM, 2019).

Las visas consulares son dispositivos que buscan restringir los ingresos y que no han logrado, en el caso de Chile, hacerlo, más bien han conseguido precarizarlos.

Un supuesto adicional igualmente errado es que los consulados chilenos en los países de origen de los migrantes tienen la capacidad para procesar el volumen previsible de solicitudes. Tomando en cuenta las poco más de 200 mil solicitudes de visas de responsabilidad democrática realizadas entre 2018 y 2019, hacia fines de ese año se había resuelto solo el 60%. En tanto, el 40% restante (SJM, 2019) permanecía en trámite.

El segundo mecanismo de incentivo a la irregularidad está en la prohibición de cambio de la categoría de ingreso de permanencia transitoria, a la residencia temporal (artículo N°58).

La ley establece que las personas que ingresen con un permiso transitorio cuya vigencia es de 90 días, no podrán acceder estando en Chile a un permiso temporal que los autorice a residir y trabajar, aun cuando cuenten con ofertas de empleo, se matriculen en alguna institución de educación superior, o quieran emprender alguna actividad económica independiente.

Este impedimento de cambiar de categoría transitoria a temporal consagra un incentivo a la irregularidad devenida. No solo es una novedad en la historia en la regulación migratoria chilena, sino además nos convierte en una excepción en América Latina.

Quienes obtengan este permiso contarán con una autorización de trabajo por períodos de seis meses anuales, al cabo de los cuales deberán regresar a su país y volver a ingresar si lo estiman al año siguiente por un segundo período de seis meses. Este permiso puede ser entregado hasta por 5 periodos anuales de seis meses (prorrogable por otros dos).

En tercer lugar, el espacio que abre la nueva ley para una extensión de la temporalidad, la que podría superar incluso los 4 años, si el reglamento así lo dispone (artículo N°79), constituye tanto un riesgo de caída en la irregularidad, como una garantía de acceso precario el mercado de trabajo y los servicios.

Desde hace varios años la literatura internacional (Menjivar, 2006; Goldring, Bernstein, Bernhard, 2009; Goldring y Landolt, 2013) viene documentando las consecuencias económicas negativas que tiene la temporalidad, más cuando, paradójicamente, se vuelve permanente.

En Chile, los resultados recientes del proyecto Anillos SOC180008[3], han mostrado que la temporalidad es tanto un obstáculo para acceder al empleo como un factor de estancamiento de los salarios. Es por ello que una ley que acorte el trayecto hasta la obtención de la permanencia definitiva favorece el proceso de integración, mientras que una que lo extienda, lo dificulta.

La nueva ley constituye, en este sentido, un retroceso respecto del DL 1.094 que asegura, en el papel, el acceso a la permanencia definitiva al segundo año de residencia temporal.

Por último, la nueva ley contiene una omisión paradojal en torno a la irregularidad. Ya que si por una parte reconoce la existencia de esa situación administrativa como un hecho, al punto que consagra, como señalamos arriba, derechos sociales a personas que se encuentren en esa situación, no establece ningún mecanismo ordinario para salir de ella.

En la misma línea de negación de una realidad que asume, se ha incluido en la nueva ley un artículo transitorio para llevar a cabo un nuevo proceso de regularización extraordinario, el que no incluirá, como lo hizo el de 2018, a las personas que hubieran ingresado por pasos no habilitados.

Ello deja fuera del proceso a las 16 mil personas que ingresaron clandestinamente en 2020 y a las 14 mil que lo hicieron entre 2018 y 2019 que no alcanzaron a acceder al proceso anterior.

Hay también en esta decisión una voluntad expresa de renunciar a la responsabilidad política de resolver una situación de precariedad extrema, de más de 30 mil personas que seguirán viviendo y trabajando en Chile mientras las condiciones en sus países de origen no cambien (Boletín N°5, OPM).

Esta es, sin embargo, la situación más urgente que debe resolverse, ampliando el proceso de regularización a estas personas.

En definitiva, la nueva ley de migraciones conduce a la institucionalización de una serie de normas que redundarán en la precarización de la residencia y el acceso al trabajo de las personas migrantes.

Abre además un espacio de incertidumbre importante en materia integración puesto que aquellos elementos claves para avanzar en esa dirección, como la obtención de la residencia permanente o la extensión de la temporalidad, permanecen sujetos a las determinaciones reglamentarias y administrativas que tomen las autoridades de gobierno.

Por otra parte, los potenciales avances plasmados en algunos artículos, pueden redundar, dependiendo de la forma en que se implementen, en retrocesos en relación a los estándares internacionales.

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